Entretien avec Anne Maréchal, Directrice des Affaires juridiques de l’AMF et membre du COMEX

Anne Maréchal est directrice des Affaires juridiques de l’Autorité des marchés financiers (AMF). Dans un entretien pour le Journal Spécial des Sociétés, elle revient notamment sur son parcours professionnel, son rôle au sein de la direction des affaires juridiques et les spécificités du secteur.

Quel est votre parcours professionnel ?

Après mes études de droit et la scolarité à l’ENA dont je suis sortie en 1993, j’ai passé près de dix années au ministère des Finances et plus particulièrement  à la direction de la Législation fiscale. J’ai ensuite rejoint la COB (la Commissions des Opérations de Bourse à laquelle a succédé l’AMF en 2003) de 1997 à 1999 en mobilité statutaire en tant qu’administrateur civil.  Michel Prada, président de la COB, m’avait demandé de prendre en charge le service de la surveillance des marchés où rien n’était alors réellement automatisé. à l’aide de critères mathématiques et statistiques, nous avons fait développé puis mis en place un système informatisé de surveillance pour détecter des anomalies de marché qui pouvaient être le signe d’infractions boursières : manquements d’initié, manipulations de cours, diffusions d’informations trompeuses. Notre système très innovant pour l’époque a même été vendu à l’étranger. C’est un outil très performant qui fait de la France un pays doté de moyens assez remarquables de détection des infractions boursières.

Après ces deux années passées au sein de la COB, j’ai décidé d’embrasser la profession d’avocat tout d’abord chez August & Debouzy, puis dans les cabinet anglo-saxons Herbert Smith et DLA Piper où j’ai exercé durant huit ans comme associée spécialisée en droit des affaires et droit boursier. En octobre 2013, on m’a proposé de prendre en charge la direction des Affaires juridiques de l’AMF. Je me suis laissée tenter par ce poste car j’avais gardé un excellent souvenir de la COB et que les missions de l’AMF sont passionnantes. Pour moi, l’AMF, qui est un régulateur, a besoin d’une direction juridique forte, qui en est en quelque sorte la tour de contrôle.

Quels sont le rôle et la taille de la direction des Affaires juridiques de l’AMF ?

J’ai une équipe de 25 personnes et j’anime une filière d’une soixantaine de juristes répartis au sein des directions opérationnelles. La direction juridique a pour rôle de répondre à toutes les questions de droit boursier et de droit financier entrant dans le champ de compétence de l’AMF, qui est très large. C’est aussi procéder aux analyses nécessitées par les opérations des émetteurs ou des gestionnaires d’actifs, par la supervision des infrastructures de marché ou encore dans le cadre du rôle répressif de l’Autorité. Elle veille à ce qu’il y ait une cohérence des positions prises au sein de l’ensemble des directions. Elle traite également des contentieux contre les décisions de l’AMF, par exemple en matière d’offres publiques, ou en vue de la mise en cause de sa responsabilité. Je veille à ce que la direction des affaires juridiques soit ouverte vis-à-vis des acteurs de la Place (avocats, professionnels de la banque, gestionnaires d’actifs) en répondant à leurs questions. Sur le volet répressif, la direction juridique est très vigilante et vérifie que les griefs sont bien fondés et qu’il n’y a pas d’erreur de droit ni d’appréciation factuelle avant transmission des dossiers au collège. L’AMF est d’ailleurs rarement désavoué par les juridictions de recours. C’est par ailleurs la direction des Affaires juridiques qui a la charge de négocier les compositions administratives lorsque le collège décide de proposer une transaction aux personnes mises en cause. Cette procédure, étendue en 2016 aux abus de marché, concerne dorénavant plus de la moitié des contrôles et monte en puissance en matière d’enquêtes. La négociation de ces accords, qui sont homologués par la commission des sanction puis intégralement publiés, permet d’obtenir des efforts importants de remise en conformité de la part des personnes mises en cause et joue un véritable rôle pédagogique vis-à-vis de la Place.

Quelles actions avez-vous mises en place afin de faire coexister les différentes fonctions ?

L’AMF a en quelque sorte cinq «  métiers ». Il est rare qu’une institution ait des champs d’intervention aussi divers.

Le premier métier est la régulation des opérations des émetteurs, c’est-à-dire notamment la délivrance des visas pour les introductions en bourse ou les offres publiques.

Le deuxième est la gestion d’actifs : l’AMF est le régulateur exclusif des sociétés de gestion et des fonds.
Le troisième métier de l’AMF est la régulation des infrastructures de marché, et le quatrième la protection de l’épargne et les relations avec les épargnants.

Enfin, vient le rôle de gendarme de l’AMF.

à ces cinq compétences particulières correspondent cinq directions opérationnelles. Au sein de la direction juridique, j’ai créé cinq pôles correspondant à ces cinq directions opérationnelles où les juristes sont spécialisés sur les matières correspondantes. Un des pôles de la direction traite aussi des questions plus transversales comme celles relatives aux pouvoirs de l’AMF, ou encore des propositions de textes qui concernent plusieurs directions opérationnelles, ou encore certaines questions internationales. Cette organisation qui est la reproduction de celle de l’AMF est la plus efficace compte tenu des besoins de chaque métier.

Avez-vous des spécificités concernant votre secteur d’activité ? Quelles problématiques juridiques rencontrez-vous ?

La véritable spécificité de la direction des Affaires juridiques est d’être complétement transversale. Nous avons un champ de compétence extrêmement large, ce qui représente un vrai challenge. Notre métier est loin de se cantonner au droit boursier ou même au droit financier. Nous traitons aussi bien des questions de droit des sociétés, de droit européen, de droit administratif ou de droit constitutionnel. La vraie difficulté est d’être à la fois privatiste et publiciste. Même s’il est très lourd et très exigeant, mon poste est d’une incroyable richesse car c’est vers la direction juridique que remontent toutes les belles questions de droit. Au sein de l’AMF nous sommes les gardiens du droit : nous veillons à l’application de la règle de droit mais nous avons aussi un vrai pouvoir de proposition pour améliorer la règlementation. Par exemple, concernant la question des levées de fonds sur la blockchain via les ICO, il a fallu tout d’abord comprendre les opérations proposées en recevant les acteurs avec la cellule Fintech de l’AMF puis regarder si les réglementations existantes pouvaient s’appliquer à ces toutes nouvelles formes d’appel public à l’épargne. Or, il est vite apparu que notre réglementation n’ayant pas été conçue pour cela, il nous fallait réfléchir à un encadrement réglementaire ad hoc nouveau et changer totalement de paradigme. Cette réflexion a été présentée dans une consultation publique récente et pourrait inspirer une réforme ambitieuse dans le projet de loi PACTE. Si nous ne faisons pas preuve d’imagination, nous ne faisons pas bien notre métier car la réglementation doit être adaptée aux marchés financiers où l’innovation est constante. Autre exemple, nous avons dû chercher des solutions pour protéger les investisseurs piégés par des offres de produits financiers complexes sur des plateformes internet intervenant sans agrément. Outre les actions de pédagogie en direction du public, nous avons lancé des procédures devant le TGI de Paris pour demander le blocage de l’accès à ces sites illicites par ordonnance judiciaire, ce que nous avons obtenu, la loi Sapin II ayant prévu une procédure spécifique à l’AMF pour ce faire. Cela nous a ainsi permis de faire fermer 138 sites en trois ans.

Quels sont les dossiers courants et sensibles que les équipes juridiques ont en charge ?

Par définition, tous les dossiers sensibles passent par la direction juridique. Nous avons tout le temps de nouvelles questions, ce qui est principalement dû au fait que tant les textes que les schémas des opérations qui nous sont soumises évoluent constamment.

Le service juridique de l’AMF intervient-il dans l’élaboration des textes de loi ?

La direction juridique propose régulièrement des textes pour améliorer la réglementation boursière et financière en liaison avec les directions opérationnelles, en particulier le règlement général de l’AMF, puisque celle-ci est dotée d’un pouvoir réglementaire mais aussi la doctrine, très importante pour les praticiens. Nous sommes également régulièrement saisis par la direction du Trésor qui sollicite notre expertise ou nos avis sur des textes de niveau supérieur, loi ou décrets. La direction juridique fait également des propositions de rédaction dans le cadre des transpositions de textes européens comme celle de MIF II qui a été un très lourd chantier de près de trois années ou les directives successives en matière de gestion d’actifs.

Quelle est la position de l’AMF sur la revue des autorités européennes de supervision ?

L’ESMA qui regroupe les homologues européens de l’AMF, est basée à Paris et nous avons des relations fréquentes avec elle. Nous sommes favorables à ce qu’elle dispose de davantage de pouvoirs directs pour favoriser la convergence dans la supervision de l’harmonisation des règles européennes. Elle a des pouvoirs élargis depuis l’entrée en vigueur de MIF II le 3 janvier dernier. L’articulation des pouvoirs propres de l’ESMA avec ceux des autorités nationales soulève des questions de droit délicates. C’est le cas par exemple en matière de « product intervention » où l’ESMA et les autorités nationales ont désormais des pouvoirs d’interdiction de la commercialisation des produits financiers « toxiques » qui pourront s’exercer concurremment.

Quels sont les impacts du Brexit pour le service juridique de l’AMF ?

Les conséquences du Brexit sont potentiellement majeures dans le domaine de la finance compte tenu de l’importance de la place financière de Londres. Les questions soulevées en droit sont très nombreuses comme la continuité des contrats, le régime des pays tiers qu’il faut examiner directive par directive, le régime juridictionnel, etc. Nous y travaillons en liaison avec le Haut comité juridique de Place qui a créé en son sein plusieurs groupes de travail sur ces questions.

Quels sont actuellement les engagements/sujets qui vous tiennent à cœur ?

La réglementation sur les ICO que l’on aimerait voir voter me tient particulièrement à cœur. Il s’agit d’un beau challenge puisque tout en  protégeant les investisseurs, nous espérons attirer en France les projets sérieux et favoriser l’innovation sur la blockchain.

Propos recueillis par Cécile Leseur