Les conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire Western Sahara Campaign
Un accord de
2005, mis en œuvre par un protocole de 2013, fixe les conditions des activités
de pêche des navires européens au large du royaume du Maroc. L’accord et le
protocole, approuvés respectivement par le règlement du 22 mai 2006 (1) et la décision du 16 décembre 2013 (2), sont
favorables à toutes les parties concernées (3).
Le protocole de 2013 arrivera à
échéance le 14 juillet
2018 ; tenant compte de l’intérêt de maintenir en vigueur l’accord de
pêche, la Commission a annoncé le 8 janvier 2018 l’ouverture
de négociations avec le Maroc en vue de la conclusion d’un nouveau protocole.
à cette date,
il n’y avait aucun motif raisonnable de douter du succès des négociations.
Néanmoins, le 10 janvier
2018, l’avocat général Melchior Wathelet a rendu des conclusions dans une
affaire soumise à la Cour de justice par un renvoi préjudiciel de la High
Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative
Court).
La Cour de justice doit répondre à la question de savoir si l’accord de pêche
et le protocole sont conformes au droit de l’Union.
Ce ne sera
pas la première fois que la Cour de justice se prononcera sur la validité d’un
accord international liant le royaume du Maroc et l’Union européenne. Elle a
déjà dû examiner l’accord en forme simplifié, approuvé par la décision du
Conseil du 8 mars 2012,
qui avait été conclu dans le cadre de l’accord d’association entre le Maroc et
les Communautés européennes du 26 février 1996. Par son arrêt du 21 décembre 2016, la Cour de justice
avait rejeté le recours en annulation formé par le Front Polisario (4).
Dans ses
longues conclusions, l’avocat général Melchior Wathelet demande à la Cour de
justice d’admettre sa compétence, tout en reconnaissant les limites de celle-ci
(I). Il considère que l’accord de pêche et le protocole de 2013 ont invalides au regard du droit
de l’Union européenne (II).
L’affirmation de la compétence de
la CJUE… pour rendre un arrêt à la portée limitée
La compétence de la CJUE pour annuler les actes intégrant l’accord de
pêche et le protocole
La Cour de
justice n’a, jusqu’à présent, jamais examiné de question préjudicielle visant
des accords internationaux de l’Union européenne. C’est dire l’importance de
l’arrêt qui sera rendu.
Un certain
nombre d’arguments peuvent être invoqués pour faire obstacle à la compétence de
la Cour de justice. L’avocat général Wathelet réfute ces arguments. Il conteste
l’affirmation du Conseil selon lequel la Cour de justice peut seulement être
saisie avant la conclusion de l’accord, selon la procédure d’avis de l’article 218 a TFUE. Selon lui, la Cour de
justice est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur les actes des
institutions de l’Union européenne, et il est de jurisprudence constante que la
Cour de justice assimile les accords internationaux à des actes des
institutions (5). L’avocat général en
déduit que la Cour est compétente, « pour annuler (…) la
décision du Conseil approuvant la conclusion de l’accord international en cause
et pour déclarer l’incompatibilité de cet accord avec les traités UE et FUE,
ainsi qu’avec les principes constitutionnels qui en découlent » (6).
L’incompétence
de la CJUE pour annuler l’accord de pêche et le protocole en tant que traités
internationaux
Quel est le
destin d’un accord international après annulation par la Cour de justice de
l’acte qui a approuvé sa conclusion ? Pour l’avocat général Wathelet,
« l’accord international continue à lier les parties en droit
international et il incombe aux institutions de l’Union européenne d’éliminer
les incompatibilités entre cet accord et les traités UE et FUE ainsi qu’avec
les principes constitutionnels qui en découlent. Si l’élimination des
incompatibilités s’avère impossible ils doivent dénoncer l’accord ou s’en
retirer, conformément à la procédure prévue aux articles 56 et 64 à 68 de la convention de Vienne sur le
droit des traités ».
Cela signifie que la Cour de justice ne peut annuler que la décision du Conseil
approuvant cet accord, sans effet sur l’accord en tant que norme internationale (7). Concrètement, l’arrêt de la Cour de
justice, s’il suivait les conclusions de l’avocat général et annulait l’accord
de pêche et le protocole de 2013, n’aurait pas de conséquence immédiate en
droit international ; cette annulation produirait seulement des effets
dans l’ordre juridique de l’Union européenne.
N’y a-t-il
pas un risque de contradiction entre l’ordre juridique international et celui
de l’Union européenne ? Non, répond l’avocat général Wathelet, car l’Union
disposerait alors d’un moyen pour mettre en cohérence son ordre juridique
interne et l’ordre juridique international. Selon lui, en droit international,
les parties ont toujours la liberté de se retirer des conventions
internationales.
Le problème
est que l’article 54 de la convention de Vienne
prévoit que la fin des effets du traité dépend seulement du consentement de
tous les États à ne plus être liés. Sauf stipulation prévoyant expressément la
possibilité de dénonciation, un État partie à un traité ne peut pas, en
principe, s’extraire de ses obligations conventionnelles (8). L’interprétation retenue par l’avocat
général Wathelet est donc en contradiction directe avec les principes généraux
du droit des traités.
En outre, s’agissant spécifiquement des traités objet de l’examen de la
Cour de justice, si l’article 14 de l’accord de pêche envisage bien l’hypothèse d’une dénonciation (9), la procédure ne peut intervenir moins de
six mois avant le terme de la période supplémentaire, fixé par le protocole de
2013. Le protocole de 2013 ayant pour
terme le 14 juillet 2018, on ne peut qu’en conclure que depuis le 14 janvier 2018 la dénonciation de l’accord n’est plus possible.
Il en
découle que si la Cour de justice suivait les conclusions de l’avocat général
Wathelet, l’arrêt qu’elle rendrait ne pourrait avoir aucune portée en droit
international puisque sa dénonciation serait impossible.
L’affirmation de l’invalidité de
l’accord de pêche et du protocole de 2013 au regarddu droit de l’Union européenne
L’avocat général Wathelet affirme que l’accord de pêche est applicable
au Sahara occidental, compte tenu de ses stipulations, et de la place que
représente les zones situées au large de ce territoire dans l’ensemble des
captures. Selon lui, de ce point de vue, l’accord de pêche diffère de l’accord
d’association de 1996 et de l’accord de 2012 qui ont fait
l’objet de l’arrêt du 21 décembre 2016 (10),
car ceux-ci n’avaient pas pour objet d’être applicables au Sahara occidental.
L’avocat général considère que cet accord doit être contrôlé au regard
du droit international, qu’il estime intégré en droit de l’Union européenne.
Son analyse s’apparente à un raisonnement aporétique. Mais, quand bien même on
en suivrait les conséquences quant à la détermination des normes de référence
du contrôle opéré par la Cour de justice, on ne peut que récuser l’application
qu’il en fait aux accords de pêche et les conclusions qu’il en tire, car
celles-ci reposent sur des prémisses erronées, à savoir le refus d’appliquer
l’avis Corell de 2002 (B) et l’affirmation selon laquelle le Sahara occidental
constitue un territoire occupé (C).
La
détermination des normes de références du contrôle des accords internationaux de
l’Union : une aporie
La détermination des normes internationales susceptibles de constituer
des références du contrôle des traités internationaux de l’Union européenne
n’est pas évidente. L’avocat général propose des critères. Selon lui, pour que
l’Union soit liée par la règle internationale il faut que soient présents trois
critères : – la règle doit avoir un contenu inconditionnel ; – la
règle doit avoir un contenu suffisamment précis ; – la nature et
l’économie de la règle ne s’opposent pas au contrôle juridictionnel de l’acte (11). L’avocat général Wathelet établit ces
critères par analogie avec ceux que la Cour de justice avait énoncé dans
l’arrêt du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America (12). Sur cette
base il estime que le droit à l’autodétermination est applicable à la présente
affaire. Il constitue, selon lui, l’un des droits de l’homme dont l’Union doit
assurer le respect (13), les bénéficiaires
étant « les peuples des territoires non autonomes au sens de l’article 73 de la Charte
des Nations Unies » (14). Il rappelle les termes
de l’arrêt du 21 décembre 2016 selon lequel
le droit à l’autodétermination est opposable erga omnes, et fait partie
des règles applicables dans les relations entre le Maroc et l’Union européenne (15). Il estime également comme étant applicable
le principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles (16).
Les conclusions de l’avocat général Wathelet posent plus de difficultés
qu’elles n’en résolvent du point de vue de la détermination des normes de
référence du contrôle des accords internationaux conclus par l’Union
européenne. Que la Cour entende faire prévaloir le droit primaire (Traités et PGD)
sur les accords internationaux conclus par l’Union européenne ne pose pas de
vraie difficulté : cela est assez logique et découle de la lettre des
traités. En revanche, il est difficile d’admettre que la Cour de justice puisse
opérer un contrôle d’un accord international par rapport à l’ensemble au droit
international public. L’article 21 du TUE mentionne le « respect des principes de la charte des
Nations Unies et du droit international ». Sur cette base, l’avocat
général Wathelet affirme que « l’article 3, paragraphe 5, TUE, l’article? 1, paragraphe 1, premier alinéa, TUE,
l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c),
TUE, et les articles 23 TUE et 205 TFUE, (…) imposent
à l’Union l’obligation que son action extérieure protège les droits de l’homme
et respecte strictement le droit international » (17).
Si on
suivait cette logique, comme les accords internationaux conclus par l’Union
appartiennent aussi au droit international, la norme objet du contrôle devrait
être elle-même une norme de référence de ce contrôle… Ce qui est
absurde car cela revient à contrôler les accords par rapport à eux-mêmes.
Le raisonnement de l’avocat général Wathelet ne peut conduire qu’à une aporie.
Le refus
d’appliquer l’avis Corell de 2002
L’avocat général Wathelet considère que l’accord de pêche et le
protocole de 2013 violent le principe de souveraineté permanente sur les
ressources naturelles. (18) Il fait abstraction des principes des Nations Unies relatifs à
l’exploitation des ressources naturelles au Sahara occidental, tels qu’ils ont
été fixés dans l’avis de Hans Corell du 29 janvier 2002 (19), et cela alors qu’il entend s’appuyer sur
les textes de Nations Unies.
Le Conseil
de sécurité des Nations Unies avait demandé au sous-secrétaire, conseiller
juridique, un avis juridique sur la possibilité pour le Maroc d’exploiter les
ressources naturelles du Sahara. Hans Corell a conclu à la légalité au regard
du droit international des « activités d’exploitation de ressources
naturelles dans des territoires non autonomes (…) faites dans l’intérêt des
peuples de ces territoires ou après consultation de leurs représentants ». (20)
C’est sur la base de ces principes qu’il convient d’apprécier la
légitimité de l’accord de pêche et du protocole de 2013. Or, comme le souligne
le rapport d’évaluation indépendante remis à la Commission au sujet de
l’application de l’accord de pêche et du protocole de 2013, les populations du
Sahara occidental sont les principales bénéficiaires de l’appui sectoriel (21.)
En conséquence, on peut soutenir donc que l’accord de pêche et le protocole de
2013 répondent aux exigences posés par l’avis Corell.
L’erreur
quant à la qualification du Sahara comme territoire occupé
Selon l’avocat général Wathelet, le Sahara occidental est un territoire
occupé par le Maroc (22) ; en tant que
puissance occupante, le Maroc ne pouvait pas conclure l’accord de pêche et le
protocole de 2013 car, ce faisant, il outrepassait les prérogatives qui
sont celles de la puissance occupante et violait le principe de souveraineté
permanente sur les ressources naturelles (23). En conséquence, l’Union européenne ne pouvait pas conclure avec le
Maroc, puissance occupante, un traité portant sur l’exploitation de ces
ressources, et cela sans violer également le droit à l’autodétermination, le
principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles ainsi que le
principe selon lequel « tous les États sont dans l’obligation de ne pas
reconnaître la situation illicite découlant de la [violation d’une
obligation erga omnes] » et « sont également dans l’obligation de
ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette
[violation] ».
Cette démonstration repose sur une prémisse erronée. Sans avoir besoin
d’entrer dans la question discutée de la légitimité du rattachement du Sahara
occidental au Maroc, (24) on peut assez aisément montrer qu’il n’est pas possible juridiquement de
qualifier le Maroc de puissance occupante au Sahara occidental.
Les critères
de l’occupation au sens de l’article 42 du règlement
de La Haye et de la jurisprudence sont au nombre de trois : 1) caractère
inamical de la présence sur le territoire d’une état ennemi ;
2) exclusion de l’autorité normalement légitime ; 3) substitution d’une
autorité occupante. (25)
Pour qu’il y ait juridiquement occupation, il faut qu’un état soit présent sur le territoire
d’un autre état. L’arrêt de la
Cour internationale de justice dans l’affaire des Activités armées sur le
territoire du Congo est sans ambiguïté lorsqu’il affirme que pour
déterminer si « un État dont les forces militaires sont présentes sur
le territoire d’un autre État du fait d’une intervention est une “puissance
occupante” au sens où l’entend le jus in bello, [il faut
examiner] s’il existe des éléments de preuve suffisants démontrant que
[l’] autorité [de l’armée ennemie] se trouvait effectivement établie
et exercée dans les zones en question par l’État auteur de l’intervention » (26). L’avocat général Wathelet cite lui-même
cet extrait de l’arrêt, (27) sans pour autant en tirer les
conséquences.
En effet, pour qualifier d’occupation la présence du Maroc au Sahara par
le Maroc, il faudrait qu’elle découle de l’occupation militaire par le Maroc du
territoire d’un autre état. Or,
quand, en 1976, en application des Accords de Madrid, le Maroc et la Mauritanie
ont succédé à l’Espagne, il n’y avait évidemment pas d’état sahraoui. Le Front Polisario et l’Algérie n’avaient pas
même encore proclamé la naissance de la République arabe sahraouie
démocratique, cette proclamation n’ayant eu lieu qu’après la première bataille
d’Amgala, qui opposa les troupes marocaines aux troupes algériennes qui se
trouvaient présentes au Sahara occidental sans aucun mandat des Nations Unies.
Le Maroc ne peut donc en aucun cas être considéré comme une puissance d’occupation.
En conclusion, le Maroc n’est pas susceptible d’être qualifié de
puissance occupante au Sahara occidental, et les conclusions de l’avocat
général Wathelet contredisent le droit international des traités et les
principes des Nations Unies dont il demande pourtant à la Cour de justice de
faire une application stricte.
Sans doute est-il motivé par la volonté de contribuer à résoudre le
litige qui oppose l’Algérie et le Front Polisario au Maroc. Néanmoins, est-il
vraiment opportun que la Cour de justice s’engage dans une démarche qui la
conduirait à exercer de facto un rôle politique dans les relations
extérieures de l’Union européenne ?
1) Règlement (CE) n° 764/2006 du Conseil, du
22 mai 2006, relatif à la conclusion de l’accord de partenariat dans le
secteur de la pêche entre la Communauté européenne et le royaume du Maroc (JO 2006, L 141, p. 1)
2) Décision 2013/785/UE du
Conseil, du 16 décembre 2013, relative à la conclusion, au nom de l’Union
européenne, du protocole entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc fixant
les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues par l’accord de
partenariat dans le secteur de la pêche entre l’Union européenne et le royaume
du Maroc (JO 2013, L 349, p. 1)
3) Voir Évaluation rétrospective
et prospective du protocole à l’accord de partenariat dans le domaine de la
pêche durable entre l’Union européenne et le royaume du Maroc, Rapport
final, 30 septembre 2017, n°29-31
https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/publications/evaluation-report-morocco_fr.pdf
4) CJUE 21 décembre 2016, Conseil/Front
Polisario, C-104/16 P, EU:C:2016:973.
5) CJCE 30 avril 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41.
6) Point n° 55 .
7) Ibid.
8) L’article 56 de la convention de Vienne est très
clair : « Un traité qui ne contient pas de dispositions relatives
à son extinction et ne prévoit pas qu’on puisse le dénoncer ou s’en retirer ne
peut faire l’objet d’une dénonciation ou d’un retrait, à moins : a) qu’il
ne soit établi qu’il entrait dans l’intention des parties d’admettre la
possibilité d’une dénonciation ou d’un retrait ; ou b) que le droit de
dénonciation ou de retrait ne puisse être déduit de la nature du traité ».
9) « Le présent accord peut être dénoncé par une
des parties en cas de circonstances graves relatives, entre autres, à la
dégradation des stocks concernés, à la constatation d’un niveau réduit
d’utilisation des possibilités de pêche accordées aux navires communautaires,
ou au non-respect des engagements souscrits par les parties en matière de lutte
contre la pêche illicite, non déclarée et non règlementée.
La partie intéressée notifie par écrit à l’autre son
intention de dénoncer l’accord au moins six mois avant le terme de la période
initiale ou de chaque période supplémentaire.
L’envoi de la notification visée au paragraphe
précédent entraîne l’ouverture de consultations par les parties.
Le paiement de la contrepartie financière visée
à l’article 7 pour l’année au cours de laquelle la dénonciation prend effet est
réduit proportionnellement et pro rata temporis. »
10) Préc.
11) Point n° 96.
12) CJUE 21 décembre 2011, Air Transport Association
of America, C-366/10, EU:C:2011:86.
13) Points n° 99-104.
14) Point n° 104
15) CJUE 21
décembre 2016, préc., points n°88 et 89 qui rappelaient que le droit à
l’autodétermination avait été qualifié de droit opposable erga omnes par
la jurisprudence de la Cour internationale de justice, Timor oriental,
Portugal c. Australie, arrêt C.I.J. Recueil 1995, Rec., p. 102.
16) Points n° 130-134.
17) Point n° 212.
18) Points n° 185-186.
19) Hans Correl, Lettre du 29 janvier 2002, S/2002/16.
20) Ibid., § 24.
21) « La région administrative de Dakhla-Oued
Eddahab (territoire non autonome du Sahara occidental) est celle qui a reçu le
plus de financement de l’appui sectoriel avec 47% des budgets prévus. La
seconde région est celle de Laâyoune-Sakia El Hamra (territoire non autonome du
Sahara occidental) avec 19 % des budgets. Globalement, on observe un
gradient décroissant sud-nord dans l’allocation régionale des montants
programmés de l’appui sectoriel » (Évaluation rétrospective et
prospective du protocole à l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche
durable entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc, préc., § 15)
22) Point n° 234- 255.
23) Point n° 255-287.
24) La bibliographie est immense. Pour s’en tenir à une
référence, Voir le dernier ouvrage juridique abordant tous les aspects de la
question : Charles Saint-Prot, Jean-Yves de Cara, Christophe Boutin
(dir.), Le Sahara marocain, Le dossier d’un conflit artificiel, Cerf,
2016, 315 pages.
25) Voir la synthèse de Mario Bettati, Droit
humanitaire, Paris, Dalloz, 2012, n° 358.
26) Activités armées sur le territoire du Congo,
République démocratique du Congo c. Ouganda, arrêt, C.I.J. Recueil 2005, p.
168, § 173.
27) Point n° 247.
Emmanuel
Tawil,
Maître de
conférences,
Université
Panthéon-Assas Paris II