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Journal Spécial des Sociétés
Les collectivités territoriales face au changement climatique
Publié le 22/07/2019




La question de la lutte contre le dérèglement climatique n’est pas nouvelle pour les collectivités territoriales. Depuis plusieurs années déjà, elles se voient juridiquement contraintes, par le biais notamment du plan climat-air-énergie territorial (anciennement plan climat-énergie territorial), de prendre en considération les questions climatiques et énergétiques dans leur politique d’aménagement.


La problématique de l’adaptation au changement climatique, à proprement parler, est en revanche beaucoup plus récente. Un premier plan national d’adaptation au changement climatique avait certes été adopté dès 2011, pour la période 2011-2015. Toujours est-il que ce plan qui traitait de très nombreux sujets transversaux, intéressant au premier plan les collectivités territoriales (eau, biodiversité, risques, agriculture, forêt, pêche aquaculture, tourisme, énergie, industrie, urbanisme, cadre bâti, littoral, montagne, etc.), est resté en réalité très extérieur à ces mêmes collectivités. Le deuxième plan national adopté le 20 décembre 2018 est quant à lui organisé autour de six axes : gouvernance et pilotage, connaissances et informations, prévention et résilience, adaptation, résilience des milieux, vulnérabilité des filières économiques et renforcement de l’action internationale. Il va de soi que les collectivités territoriales sont les premiers acteurs de ces différents axes. Malheureusement, ce plan ne tire pas les conséquences des travaux du commissariat général au développement durable. On peut saluer également la création d’une plateforme intitulée Wiklimat, ouverte en juillet 2013, destinée à permettre d’échanger les bonnes pratiques des différentes collectivités territoriales. Si l’on y trouve des articles forts intéressants traitant par exemple de la stratégie de recomposition du littoral de la Ville de Lacanau, ou de la politique départementale en faveur de la préservation de la gestion de la ressource en eau dans un contexte de changement climatique, cette plateforme semble néanmoins ne plus avoir bougé depuis 2015.


Il n’est donc pas surprenant que dans leur rapport d’information sur l’adaptation de la France aux dérèglements climatiques à l’horizon 2050 (ci-après rapport Dantec), les sénateurs Ronan Dantec et Jean-Yves Roux aient souligné l’implication modeste des collectivités (page 65). Même si des stratégies de résilience ont été adoptées par certaines comme la Ville de Paris en 2017, ou encore ont été imaginées, comme le projet AcclimaTerra en Nouvelle Aquitaine, l’assemblée des communautés de France reconnaît que les politiques locales se sont concentrées sur le volet atténuation des effets du changement climatique, alors que le volet adaptation apparaît comme un parent pauvre des politiques publiques locales.


Pourtant, l’adaptation au changement climatique est par définition une politique qui doit ressortir principalement aux territoires, lesquels, d’une part, sont les planificateurs de cette adaptation, et d’autre part, sont des acteurs directs des politiques à mettre en place.


 


Les collectivités territoriales comme « planificatrices » de l’adaptation au changement climatique


élaborés à partir de documents nationaux, qu’il s’agisse de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, des plans de submersion rapide, et des quelques éléments qui figurent dans le plan national d’adaptation au changement climatique, les documents de planification territoriale doivent désormais contenir un volet « adaptation au changement climatique ».


 


Une nouvelle approche des documents d’urbanisme et d’aménagement


La question de l’adaptation au changement climatique impose de prendre en considération des éléments qui jusqu’à présent étaient appréhendés de loin et sans véritable méthodologie, hormis en ce qui concerne les risques d’inondation et d’éboulement. Désormais, les nombreux documents qui ont pu être élaborés par les services de l’État doivent être à l’origine de toute conception d’un document d’urbanisme, quel qu’il soit, y compris les plus classiques comme les Schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou les PLU.


Qu’il s’agisse des rapports de Météo-France, des projections établies par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) sur le niveau des cours d’eau (Projet Explore 2070), des rapports de l’INRA sur l’évolution de l’agriculture, ou des différents rapports de l’ADEME, du Cerema, de l’Office national des forêts (ONF), les éléments à prendre en considération pour réfléchir sur l’évolution des territoires sont aujourd’hui multiples, et vont bien au-delà des seules considérations démographiques ou géographiques, déjà fortement impactées par le dérèglement climatique.


On retrouve alors ce souci de prise en compte des effets du dérèglement climatique, notamment à l’échelle du SCOT, mais à un degré encore trop peu incitatif. S’agissant des PLU, le constat est plus vrai encore, et les quelques règles éventuellement fixées afin d’assurer la lutte contre l’étalement urbain et la performance énergétique et environnementale des constructions ne sont in fine que rarement sanctionnées.


Avant de se demander ce que l’on veut faire d’un territoire, il est donc devenu indispensable de se demander ce que l’on peut faire de ce territoire, compte tenu des impacts attendus et/ou possibles. Comme nous le verrons dans un autre article, ces considérations gouvernent tant l’édiction des documents règlementaires que des documents de projet, au premier rang desquels les études d’impact.

 


Les documents spécifiques de planification de l’adaptation au changement climatique

 


À l’échelle régionale


Le premier échelon est bien entendu celui de la région en charge d’élaborer le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).


Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 4251-1 du Code général des collectivités territoriales vise ainsi parmi une série d’objectifs – tous impactés par le changement climatique – la lutte contre le changement climatique et la stratégie bas carbone. Pour autant, aucun chapitre n’est prévu sur la question spécifique de l’adaptation. Le Rapport Dantec suggère en ce sens que ces schémas régionaux définissent désormais une stratégie en ce qui concerne les politiques d’adaptation, ce que les textes n’excluent naturellement pas.


Dans ce domaine, la région Aquitaine a été pionnière avec le projet AcclimaTerra qui, par une double entrée sectorielle et territoriale, permet de comprendre les mécanismes et d’anticiper les changements à venir.


Les plans régionaux d’agriculture durable (PRAD) créés par le décret du 17 juin 2015 relatif au plan régional de l’agriculture durable (décret n° 2015-686, JO du 19 juin 2015, p. 1010) bien que dépourvus de valeur normative peuvent également être l’occasion, au niveau régional, d’une définition des impacts attendus du changement climatique et, par voie de conséquence, des évolutions à prévoir.


Il en va de même du Schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), préparé à l’échelle régionale en liaison avec les acteurs économiques, lesquels ont tout intérêt bien entendu à intégrer ces éléments.


Force est néanmoins de constater que tout ceci reste en réalité facultatif, et d’autant moins attractif au regard de la dissémination des outils de planification existants, qui rend déjà difficile l’adoption d’une vision d’ensemble. C’est à juste titre que le rapport Dantec propose une stratégie régionale d’adaptation créée sur un référentiel commun, grâce à un travail d’expertise scientifique et de mise à jour des diagnostics disponibles.


 


À l’échelle intercommunale


La Région n’est pas la seule intervenante, les intercommunalités jouant désormais un rôle majeur en matière d’adaptation au changement climatique.


À ce titre, le Plan climat-air-énergie territorial (PCAET) dont l’adoption est obligatoire comporte désormais un volet adaptation. L’article R. 229-51 du Code de l’environnement insère à cet effet dans le diagnostic, au point 6 « une analyse de la vulnérabilité du territoire aux effets du changement climatique ». Il intègre également dans la stratégie territoriale un point 9 intitulé « adaptation au changement climatique ». Ces dispositions combinées imposent au PCAET une véritable dynamique en ce qui concerne l’adaptation.


L’article R. 229-55 du même Code prévoit par ailleurs sa mise en compatibilité avec le SRADDET.


Les règles définies à l’échelle du PCAET doivent ensuite être traduites dans les documents intercommunaux de planification, Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUI), Plans de déplacements urbains (PDU) et Programme local de l’habitat (PLH)  ainsi que dans les stratégies de développement économique, qu’il s’agisse de la biodiversité ou de la gestion du risque d’inondation.


Toujours est-il, comme le constate le rapport Dantec, que le volet adaptation reste pour l’heure un parent très pauvre des PCAET.


 


Les collectivités territoriales comme « opératrices » des politiques d’adaptation


On le voit, l’activité planificatrice des collectivités territoriales est peu à peu gouvernée par la nécessaire prise en compte des questions de résilience des territoires et d’adaptation au changement climatique. La question ne s’arrête cependant pas à ce travail de planification en amont, les collectivités jouant également un rôle essentiel en tant qu’acteurs directs de l’adaptation.


 


À l’échelle régionale


Les collectivités territoriales peuvent avoir un rôle très important d’impulsion et de structuration de l’action de l’ensemble des acteurs concernés. C’est notamment le cas des régions qui sont dotées de nombreux outils leur permettant d’impulser une véritable politique territoriale d’adaptation au changement climatique.


Tout d’abord, par la mise en place d’observatoires du changement climatique, chargés d’analyser l’impact du changement climatique sur les territoires et les activités économiques, et permettre ainsi aux collectivités territoriales, aux acteurs économiques et plus largement aux populations de préparer leur propre adaptation. La région Aquitaine avec le projet AcclimaTerra a lancé la première initiative.


En lien avec d’autres partenaires qui peuvent être les agences de l’eau, ou par exemple le FEDER (Fonds européen de développement régional), différents fonds peuvent également être mobilisés. Ainsi, dans la région Hauts-de-France, au travers de stratégies telle que celle menée avec Jérémy Rifkin, des démarches comme les projets de nature en ville ont pu être lancés. Le projet Climibio, soutenu par le contrat de plan État-région (CPER) est un autre exemple de projet de recherche, qui porte à la fois sur l’évolution des milieux et les stratégies d’adaptation et d’atténuation. Une association spéciale (Adopta) a également été créée pour aider les collectivités dans les domaines de la protection de la ressource en eau et de la gestion des eaux pluviales, avec pour objectif d’adapter les territoires urbains à l’impact du dérèglement climatique.


La Région dispose également d’un levier considérable au travers des aides régionales pouvant être allouées pour encourager les projets qui s’intègrent le mieux dans la stratégie d’adaptation et/ou qui en constituent les meilleurs exemples.


 


À l’échelle intercommunale et communale


Les intercommunalités et notamment les métropoles sont également appelées à jouer un rôle majeur dans la transformation de leur territoire.


Dans cette perspective, le concept de ville durable ou de Smart City, ou encore celui des villes intelligentes et connectées, est désormais très largement partagé. Il s’agit de réinventer la ville pour la rendre vivable et durable, ce qui impose de tout repenser.


Dans les missions qui sont les leurs, comme dans les projets qu’elles accompagnent ou autorisent, les communes et intercommunalités doivent ainsi veiller à composer avec différentes exigences :


le bâti qui doit se faire en hauteur, avec des bâtiments à énergie positive, dans lequel le bois est appelé à jouer un rôle croissant. Il doit assurer la possibilité de vivre dans un environnement beaucoup plus chaud, ce qui impose également la réalisation d’espaces naturels urbains et la présence d’eau en ville. À cet effet, la notion de confort thermique du bâti en période de forte chaleur est désormais intégrée dans la norme RT 2020, et doit devenir un élément majeur de la construction ;


la mobilité qui doit se faire douce, avec un partage de voirie, et la régression de la voiture particulière, coûteuse (économiquement, énergétiquement) et polluante ;


le rôle croissant de la nature en ville, non seulement sur les immeubles (renaturation des toitures et des façades) mais aussi au sein des espaces privés et publics, afin de permettre tant la préservation d’îlots de fraîcheur que, de manière croissante, le développement d’une agriculture urbaine ;


la réduction de la consommation énergétique qui doit être un objectif permanent, tout en se combinant avec un usage croissant de la connectique (pour aider aux déplacements, à la gestion des réseaux et notamment de l’éclairage public, etc.) ;


l’organisation cohérente des différentes activités au sein de la ville : livraisons, activités économiques, commerces de proximité, traitement des déchets, gestion durable de l’eau, etc.


C’est bien entendu autour de la vie quotidienne des habitants, et dans l’organisation des services publics et des services de proximité, que l’accélération des changements de comportement des citoyens peut être ou non acquise. Par les facilités que les agglomérations peuvent offrir aux citoyens, par les exemples qu’elles peuvent donner dans la construction et l’aménagement des bâtiments et espaces publics, elles peuvent en effet susciter l’adhésion et l’envie des habitants, comme au contraire leur indifférence voire leur opposition.


Outre ces sujets qui devront être traités par toutes les collectivités, celui de l’adaptation dans les zones inondables pose également des difficultés tout à fait particulières. Indépendamment des zones qui seront submergées de manière permanente, la question de la construction en zone inondable, en particulier à risque faible ou modéré, doit être reposée. Il faut en effet rappeler que 17 millions d’habitants et 9 millions d’emplois sont situés en zone potentiellement inondable par débordement de cours d’eau, et 14 millions en zone submersible le long du littoral. Quelques projets exemplaires ont été mis en place avec des constructions sur pilotis ou des constructions dont le rez-de-chaussée est conçu pour être inondé. Le rapport Dantec propose également d’imposer le respect de véritables normes anti-inondations.


La question spécifique de la ruralité et de la transformation que devra subir le monde de l’agriculture pour s’adapter à de nouvelles conditions météorologiques et naturelles est également posée. Le rapport Dantec consacre ainsi de longues pages à la question agricole, en soulignant l’importance des observatoires régionaux de l’agriculture, en lien avec les chambres d’agriculture. Celles-ci ont par exemple mis en place, dans certaines régions, un réseau intitulé Oracle, dont l’objet est précisément de collecter l’information et de la diffuser aux agriculteurs. La nécessité de mener de front des mesures d’adaptation dites incrémentielles (1) et systémiques (2) nécessite également, selon le rapport, la mise en place d’un plan national d’adaptation de l’agriculture, qui devra être décliné à un niveau régional puis local.


Enfin, il ne faut pas oublier le rôle international et moteur des grandes agglomérations et des régions. Qu’il s’agisse en effet du C40 qui regroupe les mégalopoles, ou du R20 créé à l’initiative du sénateur Arnold Schwarzenegger, qui réunit les régions les plus engagées dans le dossier climatique (comptant aujourd’hui plus de 800 régions), ces organismes jouent aujourd’hui un rôle central sur la scène internationale, dans la dynamique effective de mise en place des mesures nécessaires à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et à l’adaptation des territoires aux effets des dérèglements climatiques. Alors que les États rencontrent les plus grandes difficultés à agir efficacement, ces entités publiques créent de manière effective et efficace les conditions de la transition.


 


Le cas particulier des communes littorales, de montagne et ultra-marines


Ces territoires sont naturellement ceux qui sont le plus exposés aux premiers effets du dérèglement climatique.


Les zones ultra-marines, déjà fragilisées en raison de leur isolement sont ainsi soumises à des facteurs aggravants, tels que le risque cyclonique, ou le risque de nouvelles pollutions comme celle des sargasses (dont il est fort probable qu’elle ait à voir avec le réchauffement climatique, et en particulier celui des océans). Cela implique donc un effort préalable de connaissance de l’étendue des vulnérabilités physiques et économiques, et probablement ensuite l’édiction de règles particulières, notamment d’urbanisme et de construction, pour répondre à ces risques particuliers.


Les zones littorales doivent plus particulièrement répondre aux questions substantielles de la gestion et du recul du trait de côte, et à l’augmentation croissante des risques de submersion et d’érosion. Si les Plans de prévention des risques littoraux (PPRL) annexés au PLU permettent une certaine prise en compte de ces risques, en réglementant l’usage des sols et en prescrivant des mesures d’interdiction propres à assurer la sécurité des personnes – à défaut d’assurer la sécurité des biens – le problème se révèle en effet infiniment plus délicat lorsqu’il s’agit d’envisager la relocalisation des activités et immeubles. C’est malheureusement ce à quoi doivent maintenant se confronter les communes littorales. De ce point de vue, l’inadaptation du système juridique actuel implique une réflexion en profondeur sur les régimes qu’il y aura lieu d’appliquer, tant sur le plan de la légalité que sur le plan de l’indemnisation des personnes obligées de quitter leur domicile ou d’abandonner leur travail.


Le rapport Dantec souligne en ce sens comment l’exemple de Lacanau, première collectivité à s’être réellement attaquée au sujet, met en lumière les blocages juridiques liés à l’impossibilité de détruire des biens menacés de manière préventive, et de faire supporter par les collectivités locales le coût des déplacements imposés aux personnes. À ce niveau, le rapport plaide pour minimiser les propositions de partage des responsabilités, en fonction notamment des bons niveaux de gouvernance et de connaissance préalables, indispensables à la mise en place d’une cartographie et d’une planification adéquate.


Enfin, les zones de montagne voient s’accroître les risques liés au réchauffement, au premier rang desquels celui d’un bouleversement de l’économie touristique des stations de sports d’hiver, qui devrait conduire à des modifications majeures. On doute en effet qu’en-deçà de 1 800 mètres dans les Alpes et de 1 500 mètres dans les autres massifs, il y ait encore, à compter de 2030, suffisamment de neige pour envisager la pratique du ski. Dans un scénario climatique pessimiste, le seuil descendrait en-deçà de 1 400 mètres vers 2080. C’est aussi toute l’agriculture de montagne qui est remise en cause, impliquant de nouvelles stratégies d’adaptation et de diversification.


 


Pour conclure


L’action des collectivités territoriales, tant dans la lutte que dans l’adaptation aux effets du changement climatique, est essentielle. Ce sont elles qui, au premier rang, planifient et mettent en œuvre les politiques urbaines et d’aménagement propres à permettre cette transition nécessaire, à la fois dans les mentalités et les manières de concevoir le vivre ensemble.


Pourtant, cette prise de conscience n’est encore que balbutiante. Si les nécessités de la lutte contre le bouleversement climatique commencent à se faire jour dans certains plans, comme dans certaines actions lancées le plus souvent à un échelon supérieur (intercommunal ou régional), la question de l’adaptation à ces changements n’en est qu’à ses prémices. Le décalage entre la réalité sur le terrain, les difficultés auxquelles sont d’ores et déjà confrontées les collectivités, et ce qui est effectivement programmé et mis en œuvre, parfois à très long terme en est une manifestation des plus édifiantes. Ce décalage se retrouve aussi, encore trop souvent dans l’application des règles fixées, notamment par les documents d’urbanisme locaux, et qui restent pour la plupart non contraignantes. Ainsi en est-il par exemple des règles de performance énergétique et environnementales fixées par les règlements des PLU, qui n’empêchent malheureusement pas les collectivités pourtant auteurs de ces documents d’autoriser de manière récurrente des projets de construction pensés selon des seules considérations d’économie de projet, dépourvus de toute solution d’adaptation à leur environnement urbain, et plus largement aux effets des changements climatiques.


Le chemin paraît à ce jour encore long pour que les collectivités territoriales se saisissent concrètement de cette question, et la traduisent avec toute l’efficacité requise dans leurs plans et programmes. Certaines initiatives, de plus en plus même, vont dans le bon sens. Mais l’urgence de la situation requiert bien plus que des initiatives et des solutions ponctuelles. Il est alors probable que ce seront les effets désormais visibles du changement climatique qui conduiront les collectivités territoriales à mettre en œuvre les dispositions nécessaires et adaptées à leur territoire, dans des délais relativement rapprochés.


NOTES :

1) Qui visent une adaptation à la marge, en réaction à une situation considérée comme anormale mais ponctuelle ou d’ampleur limitée.

2) Qui prennent acte de bouleversements durables et profonds dans l’environnement et de l’impossibilité d’y faire face par une adaptation à la marge.


 


Corinne Lepage

CEO Huglo Lepage Avocats,

Docteur en droit,

Avocate à la Cour


Roxane Sageloli

Avocate à la Cour

Huglo Lepage Avocats


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