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Journal Spécial des Sociétés
La fraude sociale, une plaie pour les Finances publiques
Publié le 01/08/2020


Webinaire de l’Institut Choiseul

En préambule de ce webinaire organisé par le E-Club Choiseul en juin, Pascal Lorot, président de l’Institut Choiseul a présenté ses invités : Nathalie Goulet, sénatrice de l’Orne, secrétaire de la commission des finances du Sénat, et Charles Prats, vice-président du tribunal de Paris, responsable pendant quatre ans de la coordination nationale de la lutte contre les fraudes sociales, fiscales et douanières au ministère du Budget.

 

Les problématiques liées aux finances publiques ne manquent pas et notre dette progresse peu à peu pour atteindre aujourd’hui 120 % du PIB. Le déficit s’élève à 220 milliards d’euros ; celui de la Sécurité sociale atteindra vraisemblablement 52 milliards d’euros en 2020. Dans ce cadre-là, il semble approprié de s’intéresser à la fraude sociale pour laquelle les estimations flirtent avec les 30 milliards d’euros par an. Ce détournement récurrent trouverait facilement une affectation profitable à tous. Rappelons en termes d’échelle que, face à une crise économique planétaire, la France a obtenu 40 milliards d’euros de subventions dans le cadre du plan de relance européen acté le 21 juillet dernier après quatre jours de discussions tendues.

Qu’entend-on par fraude sociale ? On parle beaucoup de fraudes fiscales, de fraudes à la TVA, etc. Mais quid de la fraude sociale concrètement ? Charles Prats la divise en deux volets : d’un côté, la fraude aux cotisations sociales, aux prélèvements, c’est-à-dire globalement le travail au noir et la sous-déclaration d’heures travaillées. C’est un problème de recettes. De l’autre côté, la fraude aux prestations sociales qui, elle, concerne la dépense. Les deux ne répondent pas aux mêmes logiques ni aux mêmes mécanismes. Le montant de la fraude aux cotisations sociales est estimé dans une fourchette assez étendue allant de 20 à 25 milliards d’euros par an selon la Cour des comptes, contre 7 à 9 milliards d’euros pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). La divergence des totaux avancés a trait aux modèles hétérogènes de calculs employés.

Concernant la fraude aux prestations sociales qui nous intéresse présentement, les évaluations des organismes ne sont pas disponibles, hormis celles de la Caisse nationale d’allocation familiale. Les chiffres des fraudes détectées sont quant à eux accessibles. Pour la branche famille, la fraude au RSA, aux allocations familiales, aux allocations logement, etc., la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) annonce un montant d’un peu plus de 2 milliards d’euros par an. Pour la branche maladie, la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) ne fait aucune évaluation. Cependant, l’European Healthcare Fraud and Corruption Network (EHFCN), réseau européen des caisses d’assurance maladie, évaluait la fraude contre la CNAM française à 10,5 milliards d’euros (5,5 %) en 2009/2010, et à 14 milliards d’euros (7,2 %) l’année suivante. Pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), il n’existe pas non plus d’évaluation, bien que des fraudes y soient connues. La fraude aux prestations sociales ne fait pas davantage l’objet d’une estimation officielle, pas plus que l’ensemble des branches de la Sécurité sociale toutes confondues.

Face au peu d’éléments d’analyse proposés, si on s’en réfère empiriquement au taux de fraude moyen observé (6 à 7 %) contre les institutions/ organisations, et qu’on le rapporte aux dépenses de protections sociales de notre pays (787 milliards d’euros par an), un montant global de fraude de 45 milliards d’euros annuel ressort.

Charles Prats explique qu’en 2010, alors en poste au ministère du Budget, il est confronté à une importante fraude documentaire à l’immatriculation sociale pour les gens nés outre-mer ou à l’étranger, c’est-à-dire au moment où on leur attribue le numéro de Sécurité sociale. Pourquoi là ? Parce que nés en métropole, Français ou étranger, l’INSEE vous attribue automatiquement un numéro de Sécurité sociale. En revanche, si vous êtes né ailleurs, le processus diffère et se contourne.

Le numéro de Sécurité sociale est alors attribué par un service de la CNAV. Le service administratif national d’identification des assurés (SANDIA), c’est son nom, agit par délégation de l’INSEE. Il immatricule sur la base des documents d’état civil qu’il reçoit de la part des demandeurs. En 2010, une fraude documentaire y a été découverte. Par suite, le Groupement interministériel de fraude à l’identité (GIFI) a enquêté et une mission a été diligentée en 2011. Les analyses ont conclu à un taux de fraude de 10,4 %. Le taux est impressionnant, plus de 10 % des numéros de Sécurité sociale attribués à des personnes nées hors métropole l’étaient sur la base de faux documents. Cela représentait 1 800 000 numéros de Sécurité sociale octroyés indûment. Aucune action n’a été menée sur ce stock. Depuis dix ans, le sujet, tabou pour les uns, scandaleux pour les autres, passe alternativement de l’ombre à la lumière au gré des élus.

Jean-Christophe Lagarde, député de Seine-Saint-Denis (5e circonscription), président du groupe parlementaire UDI et indépendants, a choisi d’établir, en 2020, une commission d’enquête sur la fraude aux prestations sociales, présidée par Patrick Hetzel, député du Bas-Rhin. Cette commission parlementaire enchaîne les auditions sous serment qui chacune amène son lot d’informations : le 11 février 2020, Mathilde Lignot-Leloup, directrice de la Sécurité sociale, estime que 2 600 000 cartes Vitales de trop pourraient circuler par rapport aux nombre de porteurs potentiels ; le 2 juin 2020, Renaud Villard, directeur général de la CNAV, précise que 3 007 261 individus nés outre-mer ou à l’étranger perçoivent une prestation du régime général quand le SANDIA recense 4 100 000 ayants droit ; le 3 mars 2020, Charles Prats, lui-même entendu, s’étonne de l’écart entre les 8 200 000 personnes nées à l’étranger effectivement recensées sur le territoire national et les 12 392 865 personnes disposant de droits ouverts avec une immatriculation attribuée par le SANDIA (réponse du gouvernement à la question 10 735 paru au JO du Sénat du 7 novembre 2019). En détail, ces 12 392 865 personnes se manifestent à :

- 86 % pour les droits maladie (donc soumis à une condition de résidence), soit 10 600 000 individus directement comparables au 8 200 000 connus, ce qui laisse supposer 2 400 000 fantômes qui perçoivent des indemnités ;

- 43 % pour les prestations familiales, soit 5 100 000 personnes sur un total de 12 700 000 allocataires de la branche famille. 42 % des allocataires de la branche famille en France seraient donc nés à l’étranger ou outre-mer ;

- 33 % pour la retraite, soit 4 100 000 personnes pensionnées sur, rappelons-le, 8 200 000 individus en tout (sans tenir compte toutefois des retraités installés à l’étranger).

Ces chiffres dressent un bilan qui alimente la thèse d’une fraude massive. Pour le magistrat, en considérant simplement par hypothèse 2 400 000 fantômes parmi les personnes nées hors métropole, et le montant moyen de la dépense sociale par personne (11 800 euros), l’enjeu grossièrement calculé s’élève ainsi à 28 milliards par an !

Avant la commission nommée par Jean-Christophe Lagarde, le 28 mai 2019, le gouvernement Philippe avait déjà confié une mission d’évaluation de la fraude aux prestations sociales à Nathalie Goulet, sénatrice de l’Orne et Carole Grandjean, députée de Meurthe-et-Moselle (1re circonscription). Leur rapport a été rendu à l’automne 2019. Il établissait l’existence de 5 200 000 cartes Vitales actives en surnombre. Après six mois de travail sur le sujet, la sénatrice et la députée se sont trouvé confortées dans l’idée que la fraude sociale n’est pas une fraude de pauvre, point capital en termes de communication. C’est une fraude organisée. La sénatrice l’assure : « À chaque fois qu’on parle de fraude sociale, l’opinion s’imagine qu’on va chasser les pauvres et les émigrés. C’est un malentendu que les médias devraient dissiper. Notre système est pillé par des réseaux ». Ces derniers profitent de l’omerta sur la fraude sociale. Tout le monde s’accorde bien à parler de fraude fiscale mais pas de fraude sociale, tabou français, alors que c’est le même type de préjudice contre les finances publiques. Le resquilleur profite également du cloisonnement d’information qui sépare les caisses. Elles n’échangent pas les données. Problème : le citoyen déclare un domicile fiscal, il ne déclare pas de domicile social. En conséquence, un même individu peut être en couple à Marseille et toucher des prestations, marié à Paris pour en recevoir d’autres, et célibataire dans le Nord afin de bénéficier d’un troisième type de prestation. Bref, le citoyen peut avoir plusieurs domiciles sociaux, multiplier ses prestations sociales dans différentes régions, voire les déléguer à un tiers. Autre souci : il n’existe aucun lien aujourd’hui entre les services de l’Assurance Maladie et ceux du ministère de l’Intérieur ou des Affaires étrangères concernant le droit des étrangers à être sur le territoire national. Premier exemple : un étudiant Erasmus qui vient en France a une carte Vitale. Lorsqu’il achève ses études et qu’il rentre dans son pays, trois cas de figure se présentent. Premièrement, il restitue la carte comme prévu, deuxièmement, il la garde et revient se faire soigner au besoin, troisièmement, il la remet à un tiers. Deuxième exemple : des travailleurs en situation régulière ont légitimement une carte Vitale. Lorsque leur droit de séjour expire, la carte reste valide. L’automatisme de désactivation de la carte Vitale en fonction de la durée du droit de séjour n’existe pas. Idem pour les morts qui utilisent encore leur carte Vitale. Autre point, nos consulats ne sont pas équipés pour contrôler les bénéficiaires de pension à l’étranger... Et évidemment, l’imagination des astucieux pour duper notre système perclus de failles est infinie. Le rapport Goulet - Grandjean commence par 30 pages qui recensent les mille et une façons de flouer les caisses. En temps normal, la France verse un peu plus de 450 milliards d’euros de prestations sociales. Le rapport évalue la fraude à environ 10 %, c’est-à-dire 45 milliards.

Pour Nathalie Goulet, deux Caisses nationales d’assurance, celle de la maladie et celle de la vieillesse, se montrent particulièrement rétives sur le sujet : pas de divulgation d’information même avec l’aval de la CNIL ; refus de chasser la fraude ; évaluation de la fraude entre soi. Bien que les caisses soient déterminantes pour mener une lutte efficace, personne n’a de prise sur elles, d’autant qu’elles n’encourent aucune sanction.

« Cette fraude n’est pas celle des émigrés ni celle des pauvres », martèle la sénatrice. Elle est générée par le système et prospère sans être inquiétée par les pouvoirs publics. Au sein de l’Assurance Maladie, 60 % du montant des détournements touchent le corps médical et le système hospitalier. Tout le monde a entendu parler, en pleine pandémie, du salarié d’un hôpital qui s’est fait prendre la main dans le sac en essayant de revendre un respirateur. Autre exemple, un kiné se rend dans un EHPAD pour traiter 14 personnes dans la journée sans quitter le site et facture 14 déplacements. De tels auteurs d’abus individuels n’ont pas conscience que le cumul de leurs actes ramené à l’échelle du système se solde par une addition colossale. Le phénomène atteint de telles proportions que Tracfin consacre désormais plusieurs pages à la fraude sociale dans son rapport annuel, peut-être justement pour inciter le pouvoir à lutter contre ce fléau nuisible à nos finances déjà peu vaillantes. Augmenter les contrôles et combattre cette fraude aux finances publiques est primordial pour la sauvegarde de notre système de santé.

Que faire ? Le rapport Goulet - Grandjean préconise une multitude de recommandations. Il serait possible de ré-enrôler les assurés avec des cartes Vitales biométriques, de rendre les cartes temporaires, renouvelables. Il faut, de plus, un corps d’inspecteurs très stricts. Une coopération des départements entre eux, un partage des informations, notamment en matière de RSA, s’imposent pour contrer les réseaux qui exploitent le filon des administrations qui n’échangent pas entre elles. De même, aider certains pays à rétablir un état civil fiable apparaît aujourd’hui comme une priorité.

Il faut également faire de la pédagogie sur la fraude sociale, de l’éducation, faire connaître, outre la perte sèche de moyens, les nuisances implicites. Ainsi, la société qui fraude aux cotisations fait du dumping, de la concurrence déloyale à l’ensemble économique d’un territoire.

La crise de la Covid-19 a promu l’idée d’un numéro de Sécurité sociale européen. Celui-ci permettrait d’endiguer les fraudes transfrontalières : individu travaillant dans un pays membre et percevant une pension de retraite d’un autre ; chômeur dans un pays et actif dans un autre ; etc. La coopération européenne sur ces problèmes s’avère aujourd’hui excessivement ténue.

Enfin, la France pourrait s’inspirer de la Belgique dont la Banque-carrefour de Sécurité sociale est extrêmement performante. Les données y sont parfaitement protégées en conformité avec les attentes de l’autorité de protection des données (APD) du pays.

C2M

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