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Journal Spécial des Sociétés
Où en est-on de la protection de la biodiversité au niveau international et communautaire ?
Publié le 17/09/2021 12:21

L’année 2021 est incontestablement celle de la biodiversité sur le plan international, avec, d’une part, le congrès de l’UICN à Marseille, du 3 au 11 septembre, et d’autre part, la COP 15, prévue en 2020, reportée pour cause de Covid en 2021 avec une réunion virtuelle pour fixer les points de l’ordre du jour, du 11 au 15 octobre 2021 à Kunming, en Chine, et qui se tiendra effectivement à Kunming du 25 avril au 8 mai 2022.


Les recommandations issues du congrès de l’UICN serviront de base à la COP 15. Incontestablement, la biodiversité est à l’agenda international. Pour autant, existe-t-il réellement des contraintes juridiques au niveau international et communautaire en matière de biodiversité ?

 

 

Au niveau international


Il existe au niveau international de nombreuses conventions.

Au niveau international, la Convention sur la diversité biologique est née en même temps que la convention cadre sur les changements climatiques, c’est-à-dire après la conférence de Rio de 1992. Cette convention a été complétée par deux protocoles importants :

le protocole de Carthagène sur la biosécurité, adopté en 2000 et entré en vigueur en 2003, qui vise à protéger la diversité biologique des risques issus des organismes vivants modifiés, c’est-à-dire des OGM.

le protocole de Nagoya, adopté en 2010 et entré en vigueur en 2014, concerne l’accès et le partage des avantages touchant à l’utilisation des ressources génétiques.


Il faut ajouter la Convention de Ramsar sur la conservation des zones humides (février 1971), la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées d’extinction, la Convention CITES de mars 1973, la Convention de Bonn sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (juin 1979), la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (1982) et un certain nombre de Conventions locales régionales comme la Convention d’Helsinki sur l’environnement marin de la mer Baltique, la Convention de Barcelone sur la mer Méditerranée et la Convention sur la protection des Alpes.


Malgré ces très nombreux textes, les objectifs qui avaient été fixés en matière de biodiversité pour 2010 n’ont pas été atteints.


Pour tenter d’y remédier, un certain nombre d’initiatives ont été prises.


Après de grandes difficultés, a été créée en 2012 la plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques en 2012 dont la première réunion s’est tenue en 2013. Il s’agit d’un organisme chargé de remplir en matière de biodiversité la fonction que remplit le GIEC pour le climat, cest-à-dire des connaissances partagées.


En 2010, à Nagoya, a été adopté un plan stratégique intégrant les objectifs de Aïchi pour la biodiversité, à savoir, 20 objectifs articulant cinq buts stratégiques visant à garantir la protection de la biodiversité pour 2020, dans le cadre d’un plan stratégique 2011-2020.


L’IPBES vise à vivre en harmonie avec la nature en 2050 : « d’ici à 2050, la diversité biologique vise à valoriser, conserver, restaurer, utiliser avec sagesse en assurant le maintien des services fournis par les écosystèmes, en maintenant la planète en bonne santé, en procurant des avantages essentiels à tous les peuples et aux générations futures ».


Comment ?

En luttant contre les causes sous-jacentes de l’uniformisation biologique en accordant une place centrale à la lutte pour la diversité dans l’ensemble des instituts de la société.

En réduisant les pressions directes exercées sur la diversité biologique et en encourageant l’utilisation durable

En améliorant l’état de la diversité biologique en sauvegardant les écosystèmes, les espèces, la diversité génétique.

En renforçant les avantages retirés pour tous de la diversité biologique et des services fournis par les écosystèmes.

En renforçant la mise en œuvre au moyen d’une planification participative, de la gestion des connaissances et du renforcement des capacités.


En vue de la COP 15, l’IPBES a publié un rapport le 31 mai 2019. Les tendances négatives actuelles compromettront la réalisation de 80 % des objectifs de développement durable ; la perte et la dégradation de la biodiversité doivent être perçues comme un problème non seulement d’environnement mais aussi de développement, d’économies, de société et d’ordre moral.


Ce rapport énumère le déclin du nombre de mammifères marins, la diminution des stocks de poissons, la perte dramatique des récifs coralliens dont plus de 99 % sont susceptibles de se dégrader dans un scénario de réchauffement à 2°C. Ainsi, au niveau européen, le rapport de l’IPBES fait état de ce que seulement 7 % des espèces marines, 9 % des types d’habitats marins présentent un état de conservation favorable  ; 27 % des évaluations d’espaces et 66 % des évaluations de types d’habitats montrent un état de conservation défavorable. 48 % des espèces animales et végétales marines ont vu leur population décliner régulièrement au cours des dix dernières années.


Parallèlement, l’union internationale de conservation de la nature, qui publie régulièrement la liste de toutes les espèces protégées, fait également état de la situation catastrophique.


Ainsi l’application des différentes conventions est très variable selon les pays et que le niveau de contrainte internationale n’a aujourd’hui rien à voir avec celui qui existe pour le climat.


C’est dans ce contexte que se présente la réflexion sur un nouveau cadre mondial de l’après 2020 pour inverser la courbe de perte de biodiversité d’ici 2030 comme il est question d’inverser des émissions de gaz à effet de serre. C’est l’objet de la conférence des parties COP 15.


L’objectif est que la moitié de la planète soit protégée d’ici 2050, ce qui impliquerait un objectif mondial précis de préservation d’ici 2030 au moins 30 % des zones naturelles et de restauration d’au moins 30 % des écosystèmes dégradés encore susceptibles d’être restaurés. Dans ce contexte, et comme en matière climatique, il est indispensable de travailler avec le secteur privé et donc de dégager des financements significatifs.


À ce titre dans la résolution du Parlement européen du 16 janvier 2021, préparatoire de la 15e réunion de la conférence des parties sur la diversité biologique, il était proposé d’au moins doubler le financement actuel du programme Life en Europe, et de mettre en place d’autres mécanismes financiers internationaux avec notamment des engagements contraignants.


L’ordre du jour provisoire prévu lors de la conférence de Kunming du 11 au 15 octobre est particulièrement abondant.


Outre l’état des lieux, il prévoit la mise en place d’un cadre mondial de la biodiversité post-2020 comportant particulier le renforcement de l’intégration, l’information de séquençage numérique sur les ressources génétiques, les questions de financement, de renforcement de la coopération des capacités, de planification, de coopération et d’autres relations internationales, d’intégration de la biodiversité dans les secteurs et les entreprises, de l’examen de l’efficacité des processus de la convention et des protocoles. Cependant le plus prometteur figure dans les questions techniques, et en particulier l’amélioration des résultats par secteur qui doit être visée et contrôlée : aires protégées, diversité biologique marine et côtière, espèces exotiques envahissantes, gestion durable de la faune sauvage, diversité biologique et changement climatique, diversité biologique agricole, diversité biologique et santé, nature et culture et enfin biologie synthétique.


L’immense difficulté de cette convention et de tous les textes qui viennent d’être rappelés consiste en leur faible degré de contraintes juridiques. De surcroît, certains sujets sont extrêmement polémiques et font l’objet de réglementation très différente selon les pays, comme par exemple les OGM, les pesticides ou l’huile de palme. À ceci s’ajoute la délinquance particulièrement importante dans le domaine de la biodiversité, qu’il s’agisse du transport d’espèces exotiques, de la déforestation sauvage, des transports espèces protégées ou du piratage biologique notamment.


Or, ces sujets, qui sont vraiment importants pour l’application des mesures envisagées, sont peu ou pas traités.
À ceci s’ajoute le faible financement au niveau international des mesures pour la diversité biologique, alors même que dans certains pays, les aires ou espaces protégés sont considérés comme une base d’exportation ou de tourisme qui tourne directement le dos aux objectifs envisagés.


La conférence qui se tient à Marseille de l’Union internationale de conservation de la nature donnera une direction quant au niveau d’exigence qui peut être envisagé lors de la COP 15.

 

 








Au niveau européen


Au niveau européen, la situation est assez différente, dans la mesure où il existe des textes communautaires avec une valeur contraignante dont les effets sont indéniables puisqu’ils ont donné lieu à de nombreuse jurisprudences, y compris en France. Il faut citer notamment la directive habitats (92-43 CE relative à la conservation des habitats naturels et de la faune et la flore sauvage modifiée par la directive 97 62 CE qu’a créée le réseau européen Natura 2000) et la directive oiseaux (2947 CE qui régit la protection de la gestion de contrôle des oiseaux sauvages, notamment en ce qui concerne la chasse qui a donné lieu à une très abondante jurisprudence du Conseil d’État).


Sur la base de ces textes ont été créés des sites d’intérêt communautaire et des zones spéciales de conservation ainsi que des zones spéciales de protection pour la conservation des oiseaux. Leur mise en place et leur protection a donné lieu à une abondante jurisprudence communautaire contraignant les états membres à renoncer à des projets situés dans ces zones ou à mettre en place des mesures de compensation extrêmement sérieuses.


La question des espèces exotiques envahissantes qui constituait un des six objectifs de la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 a donné lieu à un règlement (n° 143 /2014) relatif à la prévention de la propagation des espèces exotiques envahissantes. Une liste de ces espèces a été établie, conduisant les états membres à devoir mettre en place des systèmes de surveillance et à mettre en place des plans d’action.


Par ailleurs, à la suite de l’adoption du protocole de Nagoya concernant l’accès et le partage des bénéfices s’agissant des ressources génétiques, un règlement 511/2014 a été adopté imposant que les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles associées à ces ressources ne puissent être transférées et/ou utilisées qu’en conformité avec des conditions fixées d’un commun accord entre les utilisateurs et les autorités des pays d’origine.


La convention CITES a donné lieu à un règlement 338/97 qui protège les espèces de faune et flore sauvages dans le droit de l’Union sur la base d’une liste a été modifiée et des règlements d’exécution 2017/2915 qui interdit l’introduction dans l’Union de spécimens de certaines espèces de faune et de flore sauvages.


Certains milieux sont particulièrement protégés : la directive cadre « stratégie pour le milieu marin (2008/56 CE) protège le milieu marin et vise à garantir un bon état des eaux marines de l’Union pour 2020 ainsi que les ressources dont dépendent les activités économiques et sociales liées au secteur maritime. S’agissant des forêts, un règlement (n° 995/ 2010) crée des obligations pour les opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché européen, s’attaque au commerce de bois illégal et interdit, la vente de ces produits sur le marché de l’Union.


À ces textes qui ont des effets juridiques immédiats s’en ajoutent d’autres du domaine des outils. Deux doivent en particulier être soulignés :

tout d’abord, l’introduction d’un nouveau concept, celui de l’utilisation des terres et du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTC ATF). En effet, le principe est que les émissions de gaz issus de l’utilisation des sols doivent être compensées par une absorption équivalente. Le règlement 2018/841entré en vigueur le 9 juillet 2018 inclut les émissions et absorption de gaz à effet de serre dans le cadre de l’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030. En vertu de ce règlement, les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur de l’UTC ATF doivent être compensées par une absorption au moins équivalente de CO2 atmosphérique pendant la période 2021-2030 ;

en second lieu, les instruments financiers. Depuis 1992, le programme Life est l’instrument financier de l’Union, il est aujourd’hui à sa sixième phase, la dernière s’étant achevée en 2020. Un budget de 1,155 milliard d’euros est alloué à la nature et la biodiversité dans le cadre du programme environnement, et d’autres financements ont été instaurés.


Comme on le verra, dans le cadre de la négociation sur le plan biodiversité 2020-2030, d’autres financements devraient intervenir.

En effet, le pacte vert pour l’Europe comporte une stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 et s’attaque aux cinq principaux facteurs de perte de biodiversité :

changement d’affectation des sols et des mers ;

surexploitation ;

changement climatique ;

pollution notamment par les pesticides ;

espèces exotiques envahissantes.


En effet, la stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 intitulée « ramener la nature dans nos vies » prend acte de plusieurs éléments majeurs.


Tout d’abord, le fait que les investissements dans la protection et la restauration de la nature sont essentiels pour la relance économique de l’Europe au sortir de la crise Covid-19 et que la protection de la biodiversité se justifie pleinement sur le plan économique. Quelques exemples sont donnés, notamment la conservation des stocks marins qui pourrait accroître les bénéfices de l’industrie des produits de la mer de 50 milliards d’euros par an, ou la protection des zones humides côtières qui pourrait faire faire une économie de 50 milliards d’euros au secteur de l’assurance. Le rapport évoque un avantage global d’un investissement efficace pour la conservation de la nature sauvage et 200 euros pour 1 euro. C’est également une question de sécurité alimentaire, puisque 75 % des différents types de cultures alimentaires dépendent de la pollinisation.


Ensuite le constat de la gravité de la situation, avec une diminution de 60 % des populations des espèces sauvages au cours des 40 dernières années, une altération des trois quarts de la surface de la planète. Elle apprend également des échecs passés et propose un certain nombre de mesures  :

Créer un réseau cohérent de zones protégées représentant au moins 30 % de la superficie terrestre et 30 % de la superficie marine de l’Union avec une protection stricte pour 10 % des terres et 10 % des mers. Assurer une protection stricte également de toutes les forêts primaires et anciennes encore présentes dans l’Union européenne. Pour y parvenir, les états devront mettre en place des objectifs et des mesures de conservation claires avec un suivi et des mesures. Il est à souligner que chaque euro investi dans la protection des zones marines entraîne un retour d’au moins trois euros, et que les bénéfices de Natura 2000 sont évalués entre 200 et 300 milliards d’euros par an.

En second lieu, un plan de restauration de la nature avec le renforcement du cadre juridique de l’Union. Des objectifs de restauration de la nature juridiquement contraignants en vue de restaurer les écosystèmes dégradés seront présentés au cours de l’année 2021 avec des obligations pour les états membres de s’assurer de l’absence de dégradation des états de conservation, de leur tendance pour tous les habitats d’espèces protégées d’ici 2030. Le second volet concerne les terres agricoles avec une réduction d’au moins 50 % d’utilisation des pesticides chimiques et des risques associés d’ici 2030 et l’obligation de réserver au moins 10 % de la surface agricole en terres ayant des particularités topographiques de diversité biologique. 25 % des terres agricoles devant être cultivées en bio d’ici 2030.

S’agissant de l’artificialisation des sols et de la restauration des écosystèmes, une stratégie pour la protection des sols est élaborée ainsi qu’un plan d’action zéro pollution pour l’air, l’eau et le sol devra être adopté en 2021. Pour les forêts, une nouvelle stratégie comprenant une feuille de route pour l’implantation d’au moins 3 milliards d’heures supplémentaires dans l’Union d’ici 2030 dans le respect des principes écologiques et une nouvelle plate-forme européenne pour l’écologisation urbaine. La question de la biomasse forestière fera du reste l’objet d’un travail particulier avec de nouveaux critères de durabilité en matière de biomasse forestière utilisée pour la production d’énergie.

Pour les espaces marins, des plans nationaux issus de la planification de l’espace maritime seront élaborés, ainsi qu’un nouveau plan d’action visant à préserver les ressources halieutiques, à protéger les écosystèmes marins. Seront notamment interdites les prises accessoires d’espèces menacées d’extinction ainsi que des espèces qui ne sont pas en bon état de conservation.

La restauration des écosystèmes d’eau douce et le rétablissement des fonctionnalités des cours d’eau conduisent à remettre au moins 25 000 km de cours d’eau en courants libres d’ici 2030. L’écologisation des zones urbaines et périurbaines va exiger des villes européennes de plus de 20 000 habitants l’élaboration d’ici la fin de l’année 2021, de plans d’écologisation de l’espace urbain et la mise en place d’une plate-forme de l’Union pour l’écologisation urbaine.

Pour la réduction de la pollution, l’objectif est une diminution de l’utilisation des fertilisants d’au moins 20 % et des pesticides de 50 %  ; dans ce cadre, l’évaluation des risques environnementaux des pesticides sera renforcée. Les espaces verts urbains et les zones sensibles ne devront plus recouvrir à l’utilisation de pesticides chimiques.

Enfin pour la lutte contre les espèces invasives, le règlement de l’Union sur les espèces exotiques et envahissantes prévoit de réduire de 50 % le nombre des espèces de la liste rouge des espèces menacées.


Ce qui est particulièrement intéressant dans le nouveau cadre concerne la mise en œuvre intégrale et le contrôle de l’application. En effet, jusqu’à présent, les objectifs annoncés n’ont jamais été atteints, mais l’Union et les états membres ne se sont jamais donné les moyens de s’assurer de l’application effective des textes et surtout d’en contrôler les effets.


Cette mise en œuvre intéresse bien entendu le secteur privé. La directive procède en effet à l’intégration du sujet dans le droit privé, en particulier au travers de la publication d’informations non financières des entreprises et la création d’un mouvement des entreprises européennes au service de la biodiversité, 20 milliards d’euros par an devront être investis dans des dépenses en faveur de la nature et 25 % du budget de l’Union consacré à l’action pour le climat sera investi dans la biodiversité et les solutions fondées sur la nature.


La taxonomie de l’Union sur la finance durable intègre effectivement la classification de la protection et la restauration de la biodiversité des écosystèmes. Des méthodes, des normes et des critères seront utilisés pour mesurer en particulier l’empreinte des produits des organisations sur l’environnement.


Ces objectifs rejoignent ceux qui seront défendus lors du sommet de Kunming et sur lesquels le Parlement s’est prononcé par une résolution le 16 janvier 2020 dans le cadre de la préparation de cette union. Le Parlement demande que l’Union fasse pression pour réclamer que la moitié de la planète soit protégée d’ici 2050 avec un objectif mondial précis de préservation d’au moins 30 % des zones naturelles et la restauration des écosystèmes dégradés pour 2030 ; il demande la création d’un programme de pollution et des engagements des entreprises et des organisations financières en faveur de la biodiversité.


Enfin, les efforts pour lutter contre la déforestation doivent être rapprochés de ce qui précède avec une solution très vigoureuse du Parlement européen du 22 octobre 2020 en ce sens avec des règles obligatoires fondées sur la diligence raisonnable pour garantir les chaînes d’approvisionnement durable et sans déforestation, rapprochée de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, conformément au principe pollueur-payeur.


En conclusion, il faudra bien entendu attendre les résultats de la COP 15 pour savoir si les états ont fait un effort d’une ampleur équivalente à celui qui a été fait au moment des Accords de Paris ; c’est encore évidemment trop tôt et il va de soi que la conjoncture internationale ne plaide pas dans le bon sens. En revanche, au niveau communautaire, la prise en compte de la biodiversité au-delà des directives habitats et oiseaux est devenue une réalité juridique dans la mesure où elle est désormais intégrée à un haut niveau d’exigence dans les textes et surtout intégrée dans l’évaluation de la durabilité tant au niveau des investissements publics que du comportement des entreprises.


Cependant, la mollesse des états au regard de la question des pesticides par exemple – et la ré-autorisation ou non du glyphosate sera un excellent révélateur – et le maintien de projets incompatibles avec le respect de la biodiversité contrastent avec ces objectifs ambitieux. Les mois et les années qui viennent permettront de savoir si la raison l’a emporté.


 

Corinne Lepage,

Avocate à la Cour,

Huglo Lepage Avocats

 

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