L’année 2021 est incontestablement
celle de la biodiversité sur le plan international, avec, d’une part, le
congrès de l’UICN à Marseille, du 3 au 11 septembre,
et d’autre part, la COP 15, prévue en 2020, reportée
pour cause de Covid en 2021 avec une réunion virtuelle pour fixer les
points de l’ordre du jour, du 11 au 15 octobre 2021 à Kunming,
en Chine, et qui se tiendra effectivement à Kunming du 25 avril au 8 mai 2022.
Les recommandations issues du
congrès de l’UICN serviront de base à la COP 15. Incontestablement, la
biodiversité est à l’agenda international. Pour autant, existe-t-il réellement
des contraintes juridiques au niveau international et communautaire en matière
de biodiversité ?
Au niveau international
Il existe au niveau international
de nombreuses conventions.
Au niveau international, la
Convention sur la diversité biologique est née en même temps que la convention
cadre sur les changements climatiques, c’est-à-dire après la conférence de Rio
de 1992. Cette convention a été complétée par deux protocoles
importants :
• le
protocole de Carthagène sur la biosécurité, adopté en 2000 et entré en
vigueur en 2003, qui vise à protéger la diversité biologique
des risques issus des organismes vivants modifiés, c’est-à-dire des OGM.
• le protocole
de Nagoya, adopté en 2010 et entré en vigueur en 2014, concerne l’accès et le
partage des avantages touchant à l’utilisation des ressources génétiques.
Il faut ajouter la Convention de
Ramsar sur la conservation des zones humides (février 1971), la Convention sur
le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées
d’extinction, la Convention CITES de mars 1973, la Convention de Bonn sur la
conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (juin
1979), la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et
du milieu naturel de l’Europe (1982) et un certain nombre de Conventions
locales régionales comme la Convention d’Helsinki sur l’environnement marin de
la mer Baltique, la Convention de Barcelone sur la mer Méditerranée et la
Convention sur la protection des Alpes.
Malgré ces très nombreux textes,
les objectifs qui avaient été fixés en matière de biodiversité pour 2010 n’ont pas
été atteints.
Pour tenter d’y remédier, un
certain nombre d’initiatives ont été prises.
Après de
grandes difficultés, a été créée en 2012 la plateforme intergouvernementale scientifique et politique
sur la biodiversité et les services écosystémiques en 2012 dont la première réunion s’est tenue en
2013. Il s’agit d’un organisme chargé de remplir en matière de biodiversité la
fonction que remplit le GIEC pour le climat, c’est-à-dire des connaissances partagées.
En 2010, à
Nagoya, a été adopté un plan stratégique intégrant les objectifs de Aïchi pour
la biodiversité, à savoir, 20 objectifs articulant cinq buts stratégiques visant à garantir la
protection de la biodiversité pour 2020, dans le cadre d’un plan stratégique 2011-2020.
L’IPBES vise à vivre en harmonie
avec la nature en 2050 : « d’ici à 2050, la diversité biologique
vise à valoriser, conserver, restaurer, utiliser avec sagesse en assurant le
maintien des services fournis par les écosystèmes, en maintenant la planète en
bonne santé, en procurant des avantages essentiels à tous les peuples et aux
générations futures ».
Comment ?
• En luttant
contre les causes sous-jacentes de l’uniformisation biologique en accordant une
place centrale à la lutte pour la diversité dans l’ensemble des instituts de la
société.
• En réduisant
les pressions directes exercées sur la diversité biologique et en encourageant
l’utilisation durable
• En
améliorant l’état de la diversité biologique en sauvegardant les écosystèmes,
les espèces, la diversité génétique.
• En renforçant les avantages retirés
pour tous de la diversité biologique et des services fournis par les
écosystèmes.
• En
renforçant la mise en œuvre au moyen d’une planification participative, de la
gestion des connaissances et du renforcement des capacités.
En vue de la COP 15, l’IPBES a
publié un rapport le 31 mai 2019. Les tendances négatives actuelles
compromettront la réalisation de 80 % des
objectifs de développement durable ; la perte et la dégradation de la
biodiversité doivent être perçues comme un problème non seulement d’environnement
mais aussi de développement, d’économies, de société et d’ordre moral.
Ce rapport énumère le déclin du
nombre de mammifères marins, la diminution des stocks de poissons, la perte
dramatique des récifs coralliens dont plus de 99 % sont
susceptibles de se dégrader dans un scénario de réchauffement à 2°C. Ainsi, au
niveau européen, le rapport de l’IPBES fait état de ce que seulement 7 % des
espèces marines, 9 % des types d’habitats marins présentent un
état de conservation favorable ; 27 % des évaluations
d’espaces et 66 % des évaluations de types d’habitats
montrent un état de conservation défavorable. 48 % des
espèces animales et végétales marines ont vu leur population décliner
régulièrement au cours des dix dernières années.
Parallèlement, l’union
internationale de conservation de la nature, qui publie régulièrement la liste
de toutes les espèces protégées, fait également état de la situation
catastrophique.
Ainsi l’application des
différentes conventions est très variable selon les pays et que le niveau de
contrainte internationale n’a aujourd’hui rien à voir avec celui qui existe
pour le climat.
C’est dans ce contexte que se
présente la réflexion sur un nouveau cadre mondial de l’après 2020 pour
inverser la courbe de perte de biodiversité d’ici 2030 comme il est
question d’inverser des émissions de gaz à effet de serre. C’est l’objet de la
conférence des parties COP 15.
L’objectif est que la moitié de
la planète soit protégée d’ici 2050, ce qui
impliquerait un objectif mondial précis de préservation d’ici 2030 au moins 30 % des zones
naturelles et de restauration d’au moins 30 % des
écosystèmes dégradés encore susceptibles d’être restaurés. Dans ce
contexte, et comme en matière climatique, il est indispensable de travailler
avec le secteur privé et donc de dégager des financements
significatifs.
À ce titre dans la
résolution du Parlement européen du 16 janvier 2021, préparatoire de la 15e
réunion de la conférence des parties sur la diversité biologique, il était
proposé d’au moins doubler le financement actuel du programme Life en Europe,
et de mettre en place d’autres mécanismes financiers internationaux avec
notamment des engagements contraignants.
L’ordre du jour
provisoire prévu lors de la conférence de Kunming du 11 au 15 octobre est
particulièrement abondant.
Outre l’état des lieux, il
prévoit la mise en place d’un cadre mondial de la biodiversité post-2020 comportant
particulier le renforcement de l’intégration, l’information de séquençage
numérique sur les ressources génétiques, les questions de financement, de
renforcement de la coopération des capacités, de planification, de coopération
et d’autres relations internationales, d’intégration de la biodiversité dans
les secteurs et les entreprises, de l’examen de l’efficacité des processus de
la convention et des protocoles. Cependant le plus prometteur figure dans les
questions techniques, et en particulier l’amélioration des résultats par
secteur qui doit être visée et contrôlée : aires protégées, diversité
biologique marine et côtière, espèces exotiques envahissantes, gestion durable
de la faune sauvage, diversité biologique et changement climatique, diversité
biologique agricole, diversité biologique et santé, nature et culture et enfin
biologie synthétique.
L’immense difficulté de cette
convention et de tous les textes qui viennent d’être rappelés consiste en leur
faible degré de contraintes juridiques. De surcroît, certains sujets sont
extrêmement polémiques et font l’objet de réglementation très différente selon
les pays, comme par exemple les OGM, les pesticides ou l’huile de palme. À ceci
s’ajoute la délinquance particulièrement importante dans le domaine de la
biodiversité, qu’il s’agisse du transport d’espèces exotiques, de la
déforestation sauvage, des transports espèces protégées ou du piratage
biologique notamment.
Or, ces
sujets, qui sont vraiment importants pour l’application des mesures envisagées,
sont peu ou pas traités.
À ceci s’ajoute le faible financement au niveau international des mesures pour
la diversité biologique, alors même que dans certains pays, les aires ou
espaces protégés sont considérés comme une base d’exportation ou de tourisme
qui tourne directement le dos aux objectifs envisagés.
La conférence qui se tient à
Marseille de l’Union internationale de conservation de la nature donnera une
direction quant au niveau d’exigence qui peut être envisagé lors de la COP 15.
Au
niveau européen
Au niveau
européen, la situation est assez différente, dans la mesure où il existe des
textes communautaires avec une valeur contraignante dont les effets sont
indéniables puisqu’ils ont donné lieu à de nombreuse jurisprudences, y compris
en France. Il faut citer notamment la directive habitats (92-43 CE relative à la conservation des habitats
naturels et de la faune et la flore sauvage modifiée par la directive 97 62 CE qu’a créée le réseau européen Natura 2000) et la
directive oiseaux (2947 CE qui régit la protection de la gestion de contrôle des oiseaux
sauvages, notamment en ce qui concerne la chasse qui a donné lieu à une très
abondante jurisprudence du Conseil d’État).
Sur la base
de ces textes ont été créés des sites d’intérêt communautaire et des zones
spéciales de conservation ainsi que des zones spéciales de protection pour la
conservation des oiseaux. Leur mise en place et leur protection a donné lieu à
une abondante jurisprudence communautaire contraignant les états membres à renoncer à des projets
situés dans ces zones ou à mettre en place des mesures de compensation
extrêmement sérieuses.
La question
des espèces exotiques envahissantes qui constituait un des six objectifs de la
stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 a donné lieu à un règlement (n° 143 /2014) relatif à la prévention de la propagation des
espèces exotiques envahissantes. Une liste de ces espèces a été établie,
conduisant les états membres à
devoir mettre en place des systèmes de surveillance et à mettre en place des
plans d’action.
Par
ailleurs, à la suite de l’adoption du protocole de Nagoya concernant l’accès et
le partage des bénéfices s’agissant des ressources génétiques, un règlement
511/2014 a été adopté imposant que les ressources génétiques et les
connaissances traditionnelles associées à ces ressources ne puissent être
transférées et/ou utilisées qu’en conformité avec des conditions fixées d’un
commun accord entre les utilisateurs et les autorités des pays d’origine.
La convention CITES a donné lieu
à un règlement 338/97 qui protège les espèces de faune et flore
sauvages dans le droit de l’Union sur la base d’une liste a été modifiée et des
règlements d’exécution 2017/2915 qui interdit
l’introduction dans l’Union de spécimens de certaines espèces de faune et de
flore sauvages.
Certains
milieux sont particulièrement protégés : la directive cadre « stratégie pour le milieu marin (2008/56 CE) protège le milieu marin et vise à
garantir un bon état des eaux marines de l’Union pour 2020 ainsi que les ressources dont dépendent les
activités économiques et sociales liées au secteur maritime. S’agissant des
forêts, un règlement (n° 995/ 2010) crée des obligations pour les
opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché européen,
s’attaque au commerce de bois illégal et interdit,
la vente de ces produits sur le marché de l’Union.
À
ces textes qui ont des effets juridiques immédiats s’en ajoutent d’autres du
domaine des outils. Deux doivent en particulier être soulignés :
• tout d’abord, l’introduction d’un nouveau
concept, celui de l’utilisation des terres et du changement d’affectation des
terres et de la foresterie (UTC ATF). En effet, le principe est que les
émissions de gaz issus de l’utilisation des sols doivent être compensées par
une absorption équivalente. Le règlement 2018/841entré en vigueur le 9 juillet 2018 inclut les émissions et absorption de gaz à effet de serre dans le cadre
de l’action en matière de climat et
d’énergie à l’horizon 2030. En vertu de ce règlement, les émissions de gaz à
effet de serre provenant du secteur de l’UTC ATF doivent être compensées par
une absorption au moins équivalente de CO2 atmosphérique pendant la période
2021-2030 ;
• en second lieu, les instruments financiers.
Depuis 1992, le programme Life est l’instrument financier de l’Union, il est
aujourd’hui à sa sixième phase, la dernière s’étant achevée en 2020. Un budget de 1,155 milliard d’euros est alloué à la nature et
la biodiversité dans le cadre du programme environnement, et d’autres
financements ont été instaurés.
Comme on le
verra, dans le cadre de la négociation sur le plan biodiversité 2020-2030, d’autres financements devraient intervenir.
En effet,
le pacte vert pour l’Europe comporte une stratégie de l’Union en faveur de la
biodiversité à l’horizon 2030 et s’attaque aux cinq principaux facteurs de perte de biodiversité :
• changement d’affectation des sols et des
mers ;
• surexploitation ;
• changement climatique ;
• pollution notamment par les pesticides ;
• espèces exotiques envahissantes.
En
effet, la stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité à
l’horizon 2030 intitulée « ramener la nature dans nos vies » prend acte de
plusieurs éléments majeurs.
Tout
d’abord, le fait que les investissements dans la protection et la restauration
de la nature sont essentiels pour la relance économique de l’Europe au sortir
de la crise Covid-19 et que la protection de la biodiversité se justifie
pleinement sur le plan économique. Quelques exemples sont donnés, notamment la
conservation des stocks marins qui pourrait accroître les bénéfices de
l’industrie des produits de la mer de 50 milliards d’euros par an, ou la
protection des zones humides côtières qui pourrait faire faire une économie de
50 milliards d’euros au secteur de l’assurance. Le rapport évoque un avantage
global d’un investissement efficace pour la conservation de la nature sauvage
et 200 euros pour 1 euro. C’est également une question de sécurité alimentaire,
puisque 75 % des différents types de cultures alimentaires dépendent de la
pollinisation.
Ensuite le
constat de la gravité de la situation, avec une diminution de 60 % des populations des espèces sauvages au
cours des 40 dernières années, une altération des trois quarts de la surface de la
planète. Elle apprend également des échecs passés et propose un certain nombre
de mesures :
• Créer un réseau cohérent de zones protégées représentant au moins 30 % de la superficie terrestre et 30 % de la superficie marine de l’Union avec
une protection stricte pour 10 % des terres et 10 % des mers. Assurer une protection stricte également de toutes les forêts
primaires et anciennes encore présentes dans l’Union européenne. Pour y
parvenir, les états devront
mettre en place des objectifs et des mesures de conservation claires avec un
suivi et des mesures. Il est à souligner que chaque euro investi dans la protection des zones marines
entraîne un retour d’au moins trois euros, et que les bénéfices de Natura 2000 sont évalués entre 200 et 300 milliards d’euros par an.
• En second lieu, un plan de restauration de
la nature avec le renforcement du cadre juridique de l’Union. Des objectifs de
restauration de la nature juridiquement contraignants en vue de restaurer les
écosystèmes dégradés seront présentés au cours de l’année 2021 avec des obligations pour les états membres de s’assurer de l’absence
de dégradation des états de conservation, de leur tendance pour tous les
habitats d’espèces protégées d’ici 2030. Le second volet concerne les terres agricoles avec une réduction d’au
moins 50 % d’utilisation des pesticides chimiques et
des risques associés d’ici 2030 et l’obligation de réserver au moins 10 % de la surface agricole en terres ayant des
particularités topographiques de diversité biologique. 25 % des terres agricoles devant être cultivées
en bio d’ici 2030.
• S’agissant de l’artificialisation des sols
et de la restauration des écosystèmes, une stratégie pour la protection des
sols est élaborée ainsi qu’un plan d’action zéro pollution pour l’air, l’eau et
le sol devra être adopté en 2021. Pour les forêts, une nouvelle stratégie
comprenant une feuille de route pour l’implantation d’au moins 3 milliards d’heures supplémentaires dans
l’Union d’ici 2030 dans le respect des principes écologiques et une nouvelle plate-forme
européenne pour l’écologisation urbaine. La question de la biomasse forestière
fera du reste l’objet d’un travail particulier avec de nouveaux critères de
durabilité en matière de biomasse forestière utilisée pour la production
d’énergie.
• Pour les espaces marins, des plans
nationaux issus de la planification de l’espace maritime seront élaborés, ainsi
qu’un nouveau plan d’action visant à préserver les ressources halieutiques, à
protéger les écosystèmes marins. Seront notamment interdites les prises
accessoires d’espèces menacées d’extinction ainsi que des espèces qui ne sont
pas en bon état de conservation.
• La
restauration des écosystèmes d’eau douce et le rétablissement des
fonctionnalités des cours d’eau conduisent à remettre au moins 25 000 km de cours
d’eau en courants libres d’ici 2030. L’écologisation des zones urbaines et
périurbaines va exiger des villes européennes de plus de 20 000 habitants
l’élaboration d’ici la fin de l’année 2021, de plans d’écologisation de
l’espace urbain et la mise en place d’une plate-forme de l’Union pour
l’écologisation urbaine.
• Pour la
réduction de la pollution, l’objectif est une diminution de l’utilisation des
fertilisants d’au moins 20 % et des pesticides de 50 % ; dans ce cadre, l’évaluation des risques
environnementaux des pesticides sera renforcée. Les espaces verts urbains et
les zones sensibles ne devront plus recouvrir à l’utilisation de pesticides
chimiques.
• Enfin pour
la lutte contre les espèces invasives, le règlement de l’Union sur les espèces
exotiques et envahissantes prévoit de réduire de 50 % le nombre
des espèces de la liste rouge des espèces menacées.
Ce qui est
particulièrement intéressant dans le nouveau cadre concerne la mise en œuvre
intégrale et le contrôle de l’application. En effet, jusqu’à présent, les
objectifs annoncés n’ont jamais été atteints, mais l’Union et les états membres ne se sont jamais donné
les moyens de s’assurer de l’application effective des textes et surtout d’en
contrôler les effets.
Cette mise en
œuvre intéresse bien entendu le secteur privé. La directive procède en effet à
l’intégration du sujet dans le droit privé, en particulier au travers de la
publication d’informations non financières des entreprises et la création d’un
mouvement des entreprises européennes au service de la biodiversité, 20 milliards d’euros par an devront être investis
dans des dépenses en faveur de la nature et 25 % du budget de l’Union consacré à l’action
pour le climat sera investi dans la biodiversité et les solutions fondées sur
la nature.
La taxonomie
de l’Union sur la finance durable intègre effectivement la classification de la
protection et la restauration de la biodiversité des écosystèmes. Des méthodes,
des normes et des critères seront utilisés pour mesurer en particulier
l’empreinte des produits des organisations sur l’environnement.
Ces objectifs rejoignent ceux qui
seront défendus lors du sommet de Kunming et sur lesquels le Parlement s’est
prononcé par une résolution le 16 janvier 2020 dans le
cadre de la préparation de cette réunion. Le Parlement demande que l’Union fasse
pression pour réclamer que la moitié de la planète soit protégée d’ici 2050 avec un
objectif mondial précis de préservation d’au moins 30 % des zones
naturelles et la restauration des écosystèmes dégradés pour 2030 ; il demande la création d’un programme de
pollution et des engagements des entreprises et des organisations financières
en faveur de la biodiversité.
Enfin, les efforts pour lutter
contre la déforestation doivent être rapprochés de ce qui précède avec une résolution très vigoureuse du Parlement européen du
22 octobre 2020 en ce sens avec des règles obligatoires fondées sur la
diligence raisonnable pour garantir les chaînes d’approvisionnement durable et
sans déforestation, rapprochée de la responsabilité sociale et environnementale
des entreprises, conformément au principe pollueur-payeur.
En conclusion, il faudra bien
entendu attendre les résultats de la COP 15 pour savoir
si les états ont fait un effort
d’une ampleur équivalente à celui qui a été fait au moment des Accords de Paris ;
c’est encore évidemment trop tôt et il va de soi que la conjoncture
internationale ne plaide pas dans le bon sens. En revanche, au niveau
communautaire, la prise en compte de la biodiversité au-delà des directives
habitats et oiseaux est devenue une réalité juridique dans la mesure où elle
est désormais intégrée à un haut niveau d’exigence dans les textes et surtout
intégrée dans l’évaluation de la durabilité tant au niveau des investissements
publics que du comportement des entreprises.
Cependant, la mollesse des états au regard de la question des
pesticides par exemple – et la ré-autorisation ou non du glyphosate sera un
excellent révélateur – et le maintien de projets incompatibles avec le respect
de la biodiversité contrastent avec ces objectifs ambitieux. Les mois et les
années qui viennent permettront de savoir si la raison l’a emporté.
Corinne Lepage,
Avocate à la Cour,
Huglo Lepage Avocats