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Journal Spécial des Sociétés
Rapport des États généraux de la justice : des réformes « indispensables » pour arrêter une crise durable
Publié le 11/08/2022 10:00
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Lancés le 18 octobre 2021 par le président de la République, les États généraux de la justice ont connu leur point d’orgue vendredi 8 juillet dernier avec la présentation officielle du rapport final du comité éponyme. 50 000 personnes se sont exprimées, dont 18 500 citoyens, 12 600 magistrats et agents, et 8 000 avocats. « Un exercice sans précédent et collectif », a assuré Jean-Marc Sauvé, président de ce comité et ancien vice-président du Conseil d’État, qui a cependant déploré « un constat très préoccupant » de la justice en France.


Devant la presse, le président du comité Jean-Marc Sauvé a pointé la superposition de deux crises : celle de l’autorité judiciaire, partagée par la plupart des États de droit, et celle du service public de la justice. Cette dernière est particulièrement prégnante en France. « Elle est paradoxale, car nous ne notons pas depuis 15 ans un accroissement évident de la demande de justice, et pourtant les stocks et les délais de traitement des affaires augmentent », a regretté Jean-Marc Sauvé, soulignant « la dégradation lente et invisible de la situation de la justice, qui a peut-être éclaté au grand jour dans le contexte des grèves de 2019 puis durant la crise sanitaire ». Avant le premier confinement, le délai de traitement des affaires en première instance était de sept mois. Il est entre-temps passé à 14 mois.


« Parallèlement, il y a le sentiment diffus d’une dégradation de la qualité de la justice, qui se traduit par une augmentation des taux d’appel, mais aussi des sentiments d’incompréhension des justiciables, qui aboutissent à des découragements et parfois même de la souffrance et de la honte. » Jean-Marc Sauvé a rappelé que ce constat était celui des magistrats à l’origine de la « tribune des 3000 » de novembre 2021.



Une crise « alimentée par l’instabilité du droit »


L’une des raisons de cette crise durable réside dans « l’instabilité du droit », selon le comité. « L’inflation normative, la complexité du droit et des procédures ainsi que l’allongement des écritures accentuent cette déstabilisation », a résumé le président. Les décisions de justice dans les juridictions spécialisées dans les mineurs sont victimes de dysfonctionnements avec, là aussi, un allongement des délais de traitement et d’exécution des décisions du juge. Long de 250 pages, le rapport met en évidence le mauvais état des infrastructures informatiques et l’obsolescence des outils numériques mis à disposition des hommes de loi.


L’ancien vice-président du Conseil d’État a dépeint « un ensemble de politiques publiques qui se sont révélées défaillantes sur la durée », tout en précisant ne pas vouloir jeter l’opprobre sur les gardes des Sceaux et les personnes en charge de l’administration de la justice. « De grandes lois et réformes ont été adoptées au cours des trois dernières décennies, mais il y a eu une incapacité à penser la justice et son fonctionnement d’une manière suffisamment globale et systémique. » Jean-Marc Sauvé a décrit une gestion « de flux », assistée par des mesures ponctuelles égrenées faisant office de simples rustines. « Ce sont aussi des réformes trop souvent déconnectées de leurs conditions d’application. »


Le rapport dénonce une organisation déconcentrée et illisible, pour les citoyens comme pour les professionnels de justice. « Le constat a donné lieu à une véritable unanimité. Je pense que la justice est au bord de la rupture, et qu’elle tient le plus souvent grâce aux bonnes volontés des magistrats et des fonctionnaires qui la servent », a pour sa part déploré le procureur général près la Cour de cassation François Molins.



Les règles de désignation du CSM modifiées


Le comité propose plusieurs réformes. La première d’entre elles concerne le positionnement de la justice dans la société et par rapport aux autres pouvoirs publics, point important de la crise de l’autorité judiciaire. « La justice est l’affaire de tous, du peuple français au nom de qui elle est rendue», a rappelé le président, justifiant la dénomination du rapport : « Rendre justice aux citoyens ». « Il faut se garder des pièges de l’entre-soi face aux difficultés de l’institution. » Le comité souhaite s’attacher à préserver l’indépendance de la justice contre toute ingérence et interférence externes, mais aussi contre la tentation de l’autogestion. « Nous ne proposons pas de supprimer des cours d’appel », a par ailleurs martelé Jean-Marc Sauvé.


Sur le plan statutaire, le rapport souhaite permettre au Conseil supérieur de la magistrature d’émettre un pouvoir d’avis conforme sur les propositions de nomination des magistrats du parquet ainsi que sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. En revanche, le comité ne demande pas l’élargissement des pouvoirs du CSM jusqu’à l’alignement des règles de nomination des procureurs de la République et des procureurs généraux sur celle des présidents de tribunal judiciaire et des Premiers présidents de cour d’appel. « Il y a une politique pénale qui est l’apanage du gouvernement sous le contrôle du Parlement, il est légitime que le pouvoir de proposition émane du pouvoir exécutif », assure Jean-Marc Sauvé. Pour permettre une plus grande diversité dans la représentation des magistrats, il est proposé un mode de scrutin proportionnel à un seul degré, contre deux actuellement.



La Cour de justice de la République supprimée


En ce qui concerne la responsabilité des décideurs publics, le comité propose, sans surprise, la suppression de la Cour de justice de la République, afin d’aligner sur le droit commun les règles de procédure et de compétence applicables aux membres du Gouvernement. « L’objectif est de ne plus avoir de scission des dossiers entre les uns et les autres, avec des temporalités différentes et des décisions dont l’incohérence interpelle parfois les observateurs », a ainsi justifié Jean-Marc Sauvé.


Le comité a néanmoins considéré souhaitable d’aménager des règles de fond de la responsabilité pénale des membres du gouvernement lorsque les actes contestés découlent directement de la mise en œuvre par les ministres ou leurs collaborateurs de la politique du gouvernement. « Il faut bien sûr être attentif à l’égalité des citoyens devant la loi, mais aussi veiller à ce que l’action publique ne soit pas inhibée. On doit pouvoir circonscrire le champ de la responsabilité pénale sans créer pour autant une exonération de responsabilité. » Les propositions à ce sujet n’ont en revanche pas été précisées, le comité ne souhaitant pas cloisonner le débat.



Un plan massif de recrutements


Le rapport note le manque important de moyens humains dans tous les secteurs. Il est proposé d’engager, au minimum, 1500 magistrats en plus du remplacement des départs à la retraite, ce qui impliquera d’ouvrir leur recrutement. Il est également proposé l’embauche de 2000 juristes - assistants contractuels, 2 500 à 3000 greffiers et au moins 2000 agents chargés de l’appui administratif et technique. La question de l’attractivité de ces postes est posée. Les emplois de catégorie B du ministère de la Justice sont jugés moins compétitifs que ceux des autres ministères, à grades et compétences équivalents. « Dans un contexte dans lequel un nombre conséquent d’offres d’emplois ne sont pas pourvues, le décrochage indemnitaire du ministère de la Justice est un handicap considérable », a plaidé le président du comité, lequel préconise aussi une meilleure gestion des ressources de la Chancellerie.


Pour ce faire, il est proposé l’établissement d’un référentiel d’activité afin d’évaluer les besoins sur une base objective, ainsi que l’introduction d’une stratégie de moyen et long terme dans la gestion des effectifs. La diversification des recrutements pourrait permettre d’attirer un plus grand nombre de candidats. Le comité souhaite également que soient prises en compte les préférences des magistrats : « Tout le monde n’a pas vocation à faire un métier indifférencié. » Un plan de formation et de développement des carrières est demandé. Toujours au sujet des ressources humaines, le rapport propose de compléter l’évaluation des chefs de juridiction. Une procédure de contrôle « à 360 degrés » sera mise en œuvre pour l’ensemble des présidents des tribunaux judiciaires, qui sont déjà évalués dans la procédure actuelle, mais également des Premiers présidents de la Cour de cassation et des procureurs de la République, entre autres.



Une refonte de la stratégie numérique


Les membres du comité des États généraux de la justice ont particulièrement insisté sur la nécessité d’une redéfinition de l’approche des politiques numériques du ministère. « Il faut remplacer la place du numérique au sein du secrétariat général et faire en sorte que ces enjeux soient pris en considération dès la conception des réformes », a expliqué Jean-Marc Sauvé. Le rapport affirme que les outils informatiques, lorsqu’ils sont insuffisamment pris en compte, peuvent freiner la mise en place des changements, entraînant le découragement dans les juridictions.


Afin d’y remédier, des propositions pour refonder la maîtrise d’ouvrage des applications informatiques et mieux affirmer la place du numérique au sein du secrétariat général et des directions métiers du ministère sont évoquées. Le secrétariat général du ministère de la Justice a notamment proposé le financement d’expérimentations sur le terrain, la simplification de l’environnement numérique des agents, ou encore le développement de socles informatiques communs à l’ensemble du ministère et avec les autres administrations et les partenaires de la justice pour ces services.


Le secrétariat a toutefois dressé le constat de l’impossibilité de dégager les capacités financières et humaines pour réaliser l’intégralité des propositions des groupes de travail. Pour réduire les coûts, il a promu l’idée du développement des briques « socles », d’échanges de données uniformisées et de standards clairs pour aider ses partenaires à construire leurs propres outils simples au service de la justice.



Pas de refonte profonde de la carte judiciaire


Dans son discours, Jean-Marc Sauvé a affirmé que le comité ne proposait pas de regroupement autoritaire de juridictions, ni en première instance ni en appel. En revanche, il s’est dit « ouvert, voire même en appui » à des démarches concertées de fusion et qui laissent subsister tous les sites judiciaires.


Dans les départements dotés de plusieurs tribunaux judiciaires, il est proposé de désigner des présidents et des procureurs de la République « chefs de file » pour coordonner la participation de la justice aux politiques publiques territoriales auxquelles elle s’associe. Dans le cadre de la création des grands régions judiciaires, les services administratifs régionaux des services judiciaires devront être renforcés en effectifs et en compétences pour apporter un appui efficace à l’administration des juridictions et, notamment, au contrôle de la gestion des ressources.  Le rapport propose aussi de mettre en cohérence les ressorts judiciaires et les ressorts administratifs, « de telle sorte que la justice puisse prendre part à toutes les politiques publiques auxquelles elle choisit de s’associer ».



Des réformes jugées indispensables


Le président a insisté sur la nécessité de repenser les rôles de la première instance et de l’appel. La question de la restauration de la collégialité a été posée, comme celle de la priorité donnée à la première instance, passant notamment par la venue dans cette juridiction de magistrats expérimentés. « Cela implique de rompre le lien entre le grade et l’emploi », a assuré Jean-Marc Sauvé. « Il faut mettre en place une politique de filières pour les magistrats qui veulent se spécialiser dans le droit civil, immobilier ou commercial. » « Il ne s’agit pas d’une révolution, mais de remettre la première instance à sa place, alors qu’elle ressemble actuellement à une sorte de galop d’essai avant l’appel, puis la cassation », a renchéri Chantal Arens, ancienne présidente de la Cour de cassation et présente au sein du comité.


Il est proposé de maintenir les conseils de prud’hommes (transformés en tribunaux du travail) et les tribunaux de commerce avec des juges élus, et de créer, à titre expérimental, un tribunal des affaires économiques aux compétences élargies pour l’ensemble des acteurs, quel que soit leur statut. Le comité a par ailleurs jugé que le double rattachement des conseils de prud’hommes aux ministères du Travail et de la Justice était une source de complexité.


L’accroissement de la participation des parties au financement de la justice est également évoqué dans le cadre des contentieux économiques. Cela pourrait être testé grâce à l’expérimentation d’une dérogation au principe de gratuité. À travers le renforcement du rôle des greffes, le comité souhaite une meilleure orientation initiale des affaires vers la conciliation, une audience paritaire, ou une audience de départage. « Cela permet d’éviter d’escalader un à un chaque niveau dont on sait dès le début qu’il sera un échec, pour arriver finalement devant le juge », a justifié Jean-Marc Sauvé.


Le comité appuie aussi la proposition du groupe de travail tendant à la création d’une nouvelle mesure provisoire d’accompagnement à la parentalité pouvant être ordonnée par le juge aux affaires familiales, qui pourrait permettre une prise en charge en amont et éviter la saisine du juge des enfants, hors situation de danger manifeste. Le formalisme du mandat de protection future devrait par ailleurs être simplifié, afin de ne pas le limiter aux seules hypothèses de représentation de la personne.


Il est ainsi suggéré de s’inspirer du droit belge où la prise d’effet du mandat peut intervenir à deux époques différentes : dès sa conclusion en fonctionnant dans un premier temps comme un mandat ordinaire, ou bien après la survenance des altérations, comme un mandat de protection, sous la réserve qu’il soit maintenu par le juge. Le retour de la double habilitation des services de placement, d’aide éducative à domicile et d’action éducative en milieu ouvert est jugé très souhaitable pour favoriser la sortie du mineur de la sphère judiciaire.



Un code de procédure pénale « illisible »


Le comité considère que le Code de procédure pénale est excessivement complexe et illisible. « En l’espace de quelques années, il est passé de 1 700 à 2 400 pages », a informé François Molins. « Selon les années, il y a entre dix et trente lois qui modifient des dispositions législatives du Code de procédure pénale », a ajouté Jean-Marc Sauvé, qui a appelé à une réécriture complète, tout en précisant que cela ne doit pas pour autant conduire à une remise en cause de la garantie des droits. Le rapport propose le maintien du juge d’instruction, ainsi que le transfert au juge civil de l’indemnisation des préjudices complexes qui ne peuvent être tranchés sur-le-champ par le juge pénal.


Le comité plaide aussi pour une généralisation du statut de témoin assisté et la limitation de la mise en examen au seul cas où le prononcé de mesures coercitives serait envisagé. En matière pénitentiaire, des efforts doivent être engagés pour redonner un sens à la peine de prison. « Elle a une fonction très utile : elle sanctionne et doit permettre la réinsertion et la prévention de la récidive », a assuré Jean-Marc Sauvé. Bien que le comité souhaite que le programme en cours de construction d’établissements soit mené à son terme, le rapport précise qu’« une réponse fondée uniquement sur la détention par l’enchaînement de ces programmes ne peut constituer une réponse adéquate ». Le retour des services d’insertion et de probation dans les tribunaux est recommandé, afin d’éclairer les juges de la comparution immédiate et de l’application des peines.


Il est aussi proposé de limiter le recours aux courtes peines, qui représentent 25 % des 70 000 places de prison actuellement occupées. Selon le comité, cette sanction ne permet ni d’agir sur le comportement de la personne, ni de préparer sa réinsertion.


Par ailleurs, pour lutter contre la surpopulation dans les prisons, le comité est favorable à la mise en place d’un mécanisme de régulation de la population carcérale par la définition, pour chaque établissement pénitentiaire, d’un seuil d’alerte et d’un seuil de criticité.


Enfin, le rapport formule des propositions en matière d’aide juridictionnelle consistant, d’une part, à revaloriser certains actes et, d’autre part, à renforcer le rôle de filtre exercé par les bureaux d’aide juridictionnelle. La dispense de l’acquittement du droit de timbre est par exemple évoquée. Le président du comité a clôturé la présentation du rapport en insistant sur la nécessité de développer l’éducation au droit et à la justice. « C’est un investissement de très long terme pour parvenir à cette conciliation, et ainsi éviter cette crise de l’autorité judiciaire qui nous menace. »



Des réactions majoritairement positives malgré des réserves


À la suite de la publication de ce rapport, le Conseil national des barreaux a tenu à réagir pour souligner « l’espoir » que représente cette concertation : « Le rapport du comité des États généraux de la justice, pour la première fois, répond aux vœux réitérés de la profession d’avocat en ce qui concerne l’augmentation des moyens dévolus à la justice », a notamment indiqué le CNB dans un communiqué, se félicitant des propositions d’embauches massives, « prioritaires et préalables à tout nouveau projet de réforme structurelle de la justice ». L’organisation a cependant appelé à la vigilance, ayant constaté la présence en annexe de certaines propositions, non reprises directement dans le rapport du comité, mais contestées par la profession. Elle a également souligné son intention de scruter de près plusieurs projets, notamment celui de la carte judiciaire et de la réécriture du Code de procédure pénale « qui, sous couvert d’améliorer la productivité des tribunaux, pourraient mettre en danger le service public rendu aux justiciables ».


Lors de son discours d’installation le 18 juillet, le nouveau président de la Cour de cassation Christophe Soulard a salué « la volonté politique qui a présidé à cette initiative. Il faut rappeler que les justiciables sont les premières victimes d’une justice mal en point. Il y a donc ici un enjeu démocratique. » Il a également tenu à assurer au gouvernement et au parlement qu’il tenterait de donner, dans le cadre d’un dialogue direct et ouvert, un avis constructif sur leurs projets qui mettront en œuvre tout ou partie des propositions de ce rapport.


L’AFJE, Paris Place de Droit et le Cercle Montesquieu se sont pour leur part réjouies que certaines de leurs recommandations pour améliorer la justice économique aient été reprises. Parmi les propositions retenues, l e s associations notent l’élargissement des compétences de la justice commerciale, « premier pas vers la mise en place d’un guichet unique pour les acteurs économiques », la demande répétée de moyens complémentaires et la formation des magistrats de carrière au droit commercial. Le Cercle Montesquieu a néanmoins encouragé les pouvoirs publics à plus d’ambition.


Dans un communiqué commun, le Syndicat des avocats de France et le Syndicat de la magistrature ont en revanche regretté un diagnostic déjà connu : « 100 pages pour décrire ce que l’on savait déjà et que les professionnels ont massivement dénoncé cet automne dans la “tribune des 3000” ». Les deux syndicats ont également affirmé le fait que le gouvernement n’avait jusqu’à présent pas pris la mesure de la situation. « Comprendra-t-il qu’il est temps, après des décennies de négligence politique et d’affaiblissement d’une autorité judiciaire qui reste dans l’attente d’un statut digne d’une véritable démocratie, de considérer la justice comme une institution indispensable a` l’État de droit et un service public accessible qui doit répondre dans des délais raisonnables a` un fort besoin social ? » Ils ont aussi affirmé leur vigilance à ce que ces constats donnent lieu à des réformes qui permettront de retrouver une justice de qualité, « seule à même de restaurer la confiance des citoyens et mettre un terme à la souffrance éthique des professionnels ». Et le SAF et le SM de préciser les principales mesures qu’ils souhaitent voir appliquées : rendre la justice pleinement indépendante, réhabiliter le temps de l’audience et la collégialité des décisions, mettre fin a` la précarisation de la justice et la fragilisation de son statut, entre autres. Le Syndicat de la magistrature a d’ailleurs refusé une invitation du ministre de la Justice.


Sur demande du président de la République, le ministre avait engagé, le 18 juillet dernier, une concertation avec tous les acteurs du monde judiciaire sur la base des conclusions du rapport. D’après l’Élysée, ces échanges devraient permettre de prendre, dès la rentrée, « des décisions concrètes et rapides du ministre de la Justice ainsi que de mettre en œuvre des chantiers en profondeur avec les moyens nécessaires que la loi de programmation pour la justice aura à décliner ».


Alexis Duvauchelle

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