Société de législation comparée - Les syndicats aux États-Unis

Laurent Gamet, président de la section droit social de la Société de législation comparée, a invité Céline Jaeggy, conseillère pour les affaires sociales à l’Ambassade de France aux États-Unis, à présenter la place des syndicats américains. Cet exposé a montré de nettes divergences avec le paradigme français.

Pour comprendre le paysage syndical aux USA, il faut considérer la mentalité de sa population, qui est très différente de la nôtre. La législation du travail américaine est beaucoup moins interventionniste que la française. Elle reste légère, tant à l’échelle étatique qu’à l’échelle fédérale. Les dirigeants sont majoritairement hostiles au syndicalisme et à la négociation collective, qui n’est pas obligatoire. Il existe un clivage important entre Démocrates et Républicains. Les Républicains estiment que le syndicalisme lié à la grande industrie n’a pas d’avenir dans une économie flexible, alors que pour les Fémocrates, le syndicalisme au contraire contribue utilement à structurer la classe moyenne. Le président Bush, ou sa secrétaire au Travail, n’ont respectivement jamais reçu aucun des dirigeants syndicaux en huit années d’exercice, ni à la Maison-Blanche, ni au ministère du travail. Aux USA, les expressions de « dialogue social » et de « partenaires sociaux » ne sont ni utilisées, ni compréhensibles. Le paritarisme n’existe pas non plus. L’obligation de négocier paraît tout simplement inconcevable.

Les organisations en présence

Les principales organisations d’entreprises ne sont pas, comme en France, des syndicats d’employeurs. Deux grandes entités les représentent. L’une se nomme l’US Chamber of Commerce et compte trois millions d’adhérents, dont 95 % sont des entreprises de moins de cent salariés. L’autre s’appelle la National Association of Manufacturers, et regroupe 14  000 entreprises, dont 80 % de moins de cent salariés, pour un total de 18 millions d’employés. Leur rôle n’a aucun rapport avec celui du MEDEF ou de la CPME.

S’agissant des employés, le taux de syndicalisation moyen est de l’ordre de 10,7 % (35 % dans le public et 6,7 % dans le privé). Ce chiffre place les États-Unis au 29^e rang des 36 membres de l’OCDE. Ce taux, en baisse depuis 1983 varie géographiquement. Élevé sur les côtes Est et Pacifique, il se montre très faible dans le Sud (exemples : 25 % à New York et 1,6 % en Caroline du Sud).

Les confédérations prépondérantes se nomment AFL-CIO (American federation of labor-Congress of industrial organizations) et Change to win. AFL-CIO regroupe 56 syndicats, 12,5 millions d’adhérents  travaillant notamment dans le secteur public local, l’automobile, les communications, ou encore les industries électriques. 90 % des personnes syndiquées dans le pays le sont via une des organisations affiliées à l’AFL-CIO. Après une scission d’AFL-CIO, Change to win est né en 2005, constitué d’éléments issus des domaines des transports, de l’hôtellerie-restauration, et de l’enseignement.

Il n’y a aucun contact entre organisations d’entreprises et syndicats de salariés. Cela signifie que l’AFL-CIO n’occupe pas une position de représentation collective à l’échelon de l’État fédéral ou à l’échelon national. Elle coordonne et soutient l’activité de ses membres, elle tranche des conflits, elle fait du lobbying auprès du gouvernement fédéral. Contrairement au modèle français, elle ne négocie pas du tout ni avec le patronat, ni avec le gouvernement.

Mise en place et action syndicale

La représentation des syndicats aux États-Unis, là encore, se détermine de façon totalement différente de ce qui se passe en France. Les règles de la syndicalisation définies par le National Labor Relations Act (Wagner act), adopté en 1935, n’ont pratiquement pas changé depuis. Ce texte, contraignant, encadre le système tout en luttant contre les affiliations marxistes et anarchistes très redoutées dans le pays à l'époque  de sa rédaction. Conçu après le krach boursier de 1929 et les années de grèves, et de misère qui ont suivi, il vise également à donner du pouvoir d’achat afin de soutenir la reprise économique.

La complexité de la procédure d’accréditation décourage les plus volontaires. Pour qu’un syndicat entre dans une entreprise, il faut au préalable qu’au moins 30 % des salariés d’une unité de négociation (une partie de la société) manifestent par une pétition auprès d’un organisme indépendant, le National Labor Relations Boards (NLRB), la volonté d’être représentés par un syndicat. Lorsque cette pétition est déposée, commence un genre de campagne électorale du syndicat au sein de l’entreprise. L’employeur fait souvent une contre-campagne. Puis se tient un vote à bulletin secret au sein de l’unité de négociation. L’accréditation du syndicat est validée s’il obtient la majorité absolue des suffrages exprimés. Cette procédure donne le monopole de la représentation (union shop) des salariés à un syndicat unique pour négocier une convention collective avec l’employeur. Elle a donné naissance à une profession de consultants (union busters) qui conseillent les dirigeants désireux d’éviter la syndicalisation dans leur société. Arbitrés par le NLRB, les campagnes, très agressives, ne génèrent pas un climat favorable à une collaboration future entre patronat et salariat syndiqué. Régulièrement, les contre-campagnes dissuadent les salariés de se faire représenter. Les conventions collectives prévoient généralement une participation financière obligatoire des salariés pour soutenir les activités du syndicat. En 1947, le Taft-Hartley act a modifié le Wagner act pour ouvrir la possibilité aux états fédérés de décider que les clauses d’adhésion automatique n’étaient pas autorisées (right to work states). Au niveau de ces états (au nombre de 27, soit un peu plus de la moitié du pays), la loi dispose qu’on ne peut pas contraindre les salariés à payer la contribution d’un syndicat, même s’il a été légitimement désigné.

Concernant l’action syndicale, le closed shop, c’est-à-dire le monopole d’embauche par le syndicat, qui a existé, est maintenant interdit. Le droit de grève est restreint. Depuis 1959, le Landrum-Griffin act soumet les activités syndicales à un contrôle du gouvernement fédéral. Il impose la tenue d’élections périodiques à bulletin secret pour déterminer les responsables syndicaux, la remise au ministère du Travail d’un rapport annuel d’activité ainsi que d’un bilan détaillé. Cette loi a été promulguée à la suite du constat d’une corruption intense, de scandales retentissants et de liens avérés des syndicats avec la mafia. Le Landrum-Griffin act constitue la dernière législation sur le sujet.

Quand un syndicat apparaît dans une société, il négocie un accord d’entreprise avec l’employeur. Son contenu n’est pas issu d’un texte de loi, mais relève de choix des parties en présence. Il n’existe pas de statistique nationale sur les accords qui permettrait d’en tirer une analyse.

Aux USA, environ 13 % des salariés sont couverts par un accord d’entreprise (98 % en France). En 30 ans, ce pourcentage a été divisé par deux. C’est là aussi l’un des plus faibles du monde. Précisons que les syndicats ont mauvaise réputation dans le pays, et qu’une proportion non négligeable de salariés ne veut pas que l’évolution de leur salaire dépende d’un accord collectif.

Pourtant, la syndicalisation a bien des effets visibles dans le pays. Une nette différence de traitement des salaires est observée entre les sociétés syndiquées et les autres. Les employés des unes touchent en moyenne 15 à 20 % de plus que les autres à compétence équivalente. De la même façon, la présence d’un syndicat limite les écarts entre rémunérations les plus basses et les plus hautes au sein d’une structure. Quant aux prestations sociales proposées (retraite complémentaire, assurance santé), elles sont également plus élevées avec la présence d’un syndicat.

La négociation de branche n’existe pas juridiquement. Aucun secteur n’a pu l’imposer, hormis le transport et le sport, du fait de leur poids.

Le NRLB régule les relations professionnelles dans le secteur privé. Assimilable à une autorité administrative indépendante en France, cette agence fédérale est dirigée par un conseil de cinq membres et un procureur nommés par le président sur des critères politiques. Ces personnes sont confirmées par le Sénat. Lorsque ce dernier refuse les choix du président, le système se trouve paralysé. Ainsi, le NRLB manque souvent d’effectifs pour des divergences politiques. Lorsqu’il est en place, son rôle consiste à superviser les élections pour introduire un syndicat représentatif dans un établissement. Il a un pouvoir d’investigation concernant les pratiques déloyales dans les relations collectives (unfair labor practices) et reçoit des pré-recours le cas échéant. Il peut intervenir à la demande d’un syndicat ou des salariés. Il a une compétence exclusive pour l’instruction des plaintes introduites pour violation du Wagner act et leur résolution au stade pré-juridictionnel.

Le syndicalisme a connu des difficultés d’adaptation aux évolutions sectorielles et régionales de l’économie. Le taux de syndicalisation du pays est très contrasté selon la région. En conséquence, les nouvelles implantations industrielles (automobile, technologies de l’information) plébiscitent globalement les déserts syndicaux. Le secteur des services en particulier, en forte croissance, est peu affecté par le syndicalisme. Traditionnellement, les femmes se syndiquent moins, or, l’évolution du marché du travail montre que leur proportion augmente. De même, le taux de syndicalisation décline lorsque le niveau d’enseignement croît, ce qui est précisément le cas. Enfin, la dérégulation a favorisé l’entrée de compétiteurs non syndiqués dans certains domaines comme le transport ou les télécommunications.

Par ailleurs, le repli égoïste catégoriel de certains au détriment de l’ensemble de la middle class ou de la working family ont beaucoup nui à l’image du syndicalisme. C’est notamment le cas des retraités de l’automobile et de l’acier, qui ont bénéficié de toutes les avancées des années  60-70, et ont négocié de conserver leurs avantages pour eux seuls, à l’exclusion des nouveaux embauchés ou des cols blancs. De plus, la récession de 2008 a provoqué une violente vague de licenciement qui a diminué d’autant la présence syndicale.

Autre point, les syndicats ne s’accordent pas sur leur mission. À l’origine, ils négociaient et géraient les conventions collectives, les conditions de rémunération et de travail. Ensuite, la désindustrialisation a entraîné une baisse de la syndicalisation. C’est pourquoi certains ont réagi en se tournant vers les nouveaux secteurs comme les services. Ils ont aussi milité pour recruter des adhérents parmi les minorités. Cette stratégie coûteuse explique en partie la scission entre AFL-CIO et Change to win en 2005.

Les 27 États right to work justifient la suppression de la contribution obligatoire (principale ressource pécuniaire d’un syndicat) en expliquant que les syndicats financent des activités extérieures aux entreprises et soutiennent notamment des politiques auxquelles les salariés n’adhèrent pas nécessairement. En pratique, précisons que les syndicats aident généralement le parti Démocrate. Ces 27 États estiment également qu’une « zone franche syndicale » attire les investissements. Ainsi, dans les années 90, Volkswagen et Nissan se sont spécifiquement installés dans les états du Sud pour échapper aux syndicats américains. De même, Boeing, pour la création d’une deuxième chaîne de montage du 787, a choisi la Caroline du Sud, là aussi pour fuir son berceau historique très syndiqué.

Le secteur public fait cependant figure d’exception. La négociation collective y était interdite jusque dans les années 60. Aujourd’hui, la plupart des États fédérés déterminent pour partie les conditions de travail et les salaires de leurs employés par voie conventionnelle. Les syndicats ont donc très bien fonctionné les administrations jusqu’en 2019. Leur vivacité a été aperçue avec le dynamisme des grèves et des manifestations d’enseignants dans la plupart des villes américaines en 2018, en réaction à une décision de la Cour suprême (Janus vs AFSCME). En effet, le 27 juin 2018, celle-ci a déclaré inconstitutionnelle la contribution exigée des travailleurs du secteur public non syndiqués, dans une vingtaine d’états fédérés, allouée aux syndicats pour couvrir leurs frais de représentation exclusive (fair-shares fees, agency fees).

Le gouvernement Trump, pour sa part, s’est livré à une véritable croisade contre la syndicalisation des administrations fédérales : demande de loyer excessif aux syndicats pour des bureaux dans les ministères, expulsions de syndicats, volonté de renégociation d’accords collectifs au prétexte qu’ils rendent l’administration « sous-performante », etc. Bien développés dans le secteur public depuis quelques années, les syndicats connaissent une phase difficile à partir de 2018.

Les perspectives

Peu à peu, la sympathie des Américains pour le syndicalisme augmente. 61 % d’entre eux se déclarent pro-syndicat. Les grèves ont augmenté de 250 % en 2019 par rapport à 2017, démontrant l’énergie développée par les leaders syndicaux. Dans le Missouri, une législation peut être soumise à un référendum local si 100 000 résidents adhèrent à une pétition en faveur de son rejet. En 2018, 310 000 signatures ont ainsi été réunies afin de demander la suspension de la législation right to work. Le référendum l’a effectivement approuvé à 63 %.

Autre changement, les syndicats se mêlent de façon croissante aux associations de la société civile. Ils créent des flux hors de leur registre traditionnel. Dans cet ordre d’idées, les workers centers sont des entités qui s’adressent à des secteurs économiques ou à des zones géographiques non syndiqués. Elles fédèrent des travailleurs à très bas salaire, souvent émigrés et sans papier. Elles agissent comme des prestataires de service : aide juridique, cours d’anglais, etc. Par exemple, la New York Taxi Workers Alliance (NYTWA), liée à l’AFL-CIO, revendique un droit à la négociation collective pour les chauffeurs indépendants alors que le syndicat est légalement interdit aux indépendants par le Wagner Act.

De même, ces dernières années, le mouvement Fight for Fifteen mène le combat pour 15 dollars de l’heure de salaire fédéral minimum, sachant que ce dernier se limite à 7,25 dollars aujourd’hui. Grâce à cette revendication, 22 millions de salariés ont bénéficié d’une augmentation du salaire minimum à l’échelle d’entreprises, de villes ou d’états fédérés.

Les travailleurs indépendants et ceux du numérique s’organisent également au sein de la Freelancers Union créée en 2001. Elle regroupe 350 000 adhérents majoritairement new-yorkais et fonctionne comme un workers center. Il existe d’autres tentatives de représentation des travailleurs du numérique, telle la plateforme coworker, qui compte 40  000affiliés. Toutes ces formations dites « présyndicales » sont soutenues par des syndicats classiques, l’objectif étant de les transformer à terme en véritable syndicats.

Les liens politiques

Partis politiques et syndicats entretiennent des liens clairement affichés. D’une part, les syndicats font véritablement campagne pour les partis politiques, et d’autre part, ils participent abondamment à leur financement. L’AFL-CIO a ainsi apporté 200 millions au candidat Démocrate pour l’élection présidentielle de 2008. Entre 2008 et 2012, les syndicats auraient dépensé deux milliards de dollars pour les communications et les campagnes en faveur de leurs revendications. Cependant, attendu la croissance exponentielle des sommes investies, et malgré leur participation conséquente, les fonds des syndicats ont de moins en moins de poids dans les campagnes électorales américaines. En 2010, 25 % des fonds Démocrates provenaient d’origine syndicale, contre 40% en 2000. Aussi, moins influents, les syndicats ont-ils tendance à se retirer de la politique. Bien que, pendant longtemps, ils se soient dressés comme un rempart à la montée du mouvement conservateur Républicain dans les rangs des blue collars, ils n’ont pas pour autant pu intervenir sur l’action de l’exécutif pendant la présidence Obama, et pas davantage sur les votes du Congrès. Cette situation est due à l’échec en 2010 de l’Employee Free Choice Act. Cette loi au programme du président Obama aurait dû favoriser l’implantation syndicale. Par suite, en 2016, Hillary Clinton n’a remporté le vote syndical que de 8 %. C’est la plus petite marge pour un candidat démocrate depuis 1984.

Aujourd’hui, le programme annoncé par Joe Biden est radicalement propice aux revendications syndicales. Il prévoit notamment :

• un salaire fédéral minimum à 15 dollars de l’heure, indexé sur le salaire médian ;

• la protection des salariés essentiels (fournir des masques et des gants en cas d’épidémie) ;

• la mise en œuvre de congés maladie universels payés ainsi que de 12 semaines de congés familiaux rémunérés (maternité) ;

• la lutte contre les classifications erronées (salarialisation des travailleurs de plateformes) ;

• le plan « achetez américain, fabriquez aux USA » taxera les industries qui délocalisent leur production et vendent aux États-Unis ;

• la sanction des entreprises qui interfèrent dans l’organisation des syndicats ;

• le refus d’accorder tout fonds fédéral à des employeurs qui violent le droit du travail ou se livrent à des activités anti-syndicales ;

• le renforcement du NLRB ;

• l’interdiction des lois right to work ;

• la mise en place de négociations par secteur (équivalent des accords de branche) ; etc.

Toutefois, aucune de ces propositions n’aboutira sans l’aval des deux chambres.

C2M