La Justice face aux enjeux écologiques

Une semaine entière de débats était organisée début octobre par la Mission de recherche Droit et Justice, le collège des Bernardins et l’Inspection générale de la Justice. Dans le viseur : l’ineffectivité de notre système pour lutter contre les atteintes à la biodiversité. L’occasion idéale pour scruter à la loupe les recommandations du rapport « Une Justice pour l’environnement », qui préconise notamment l’instauration d’un délit de mise en péril de l’environnement. 

À l’occasion de la semaine de débats organisée début octobre par la Mission de recherche Droit et Justice, le Collège des Bernardins et l'Inspection générale de la Justice, Delphine Agoguet, Daniel Atzenhoffer et Vincent Delbos, magistrats et inspecteurs de la justice ayant contribué à la rédaction de ce texte aux côtés de Jean-François Landel et Bruno Cinotti (Conseil général de l’environnement et du développement durable), ont présenté leurs travaux, lors d’une ultime journée de conférences retransmise en ligne, le 9 octobre. 

« Pendant 9 mois, nous avons procédé à un grand nombre de consultations », a raconté Vincent Delbos. Les rapporteurs ont également organisé une série de tables rondes associant professionnels et chercheurs. Ils sont par ailleurs allés à la rencontre de ceux qui « vivent le plus durement la crise écologique et attendent qu’un juge vienne reconnaître leur droit à un environnement sain ». Pour toutes ces rencontres, « la dimension internationale était primordiale, car les atteintes environnementales ne s’arrêtent pas aux frontières nationales », a souligné le magistrat. Et le bilan a fait apparaître plusieurs obstacles majeurs, au premier titre desquels un droit complexe et protéiforme, générateur d’illisibilité. À l’origine de ce manque de cohérence et d’intelligibilité, l’existence, avant l’ordonnance du 11 janvier 2012, de 25 polices spéciales en matière administrative et d’une cinquantaine de corps d’inspection chargés d’appliquer ces polices. « Or, c’est sur ce découpage que s’est bâti le droit pénal. Ce qui fait que l’on a des textes éparpillés dans différents codes, et une constellation d’incriminations contraventionnelles et délictuelles propres à chaque secteur », a expliqué Daniel Atzenhoffer. Parmi les autres freins identifiés, les inspecteurs de la justice relèvent des juridictions peu adaptées pour traiter ce type de contentieux, et une gouvernance en silo qui, sur un sujet systémique, « ne peut pas être opérationnelle », selon eux. Conséquence de tout cela, a relevé Daniel Atzenhoffer, le contentieux environnemental représente seulement 1 % du contentieux global. Un chiffre qui n’est « pas du tout le reflet de la réalité du terrain », et qui, en plus d’être extrêmement faible, s’avère en baisse ; divisé par deux depuis les années 90. Pour le magistrat, ce pourcentage est très révélateur de « l’inadaptation de la réponse judiciaire aux problématiques environnementales ». D’autant que cette réponse consiste majoritairement à prononcer des alternatives aux poursuites qui, en 2017, oscillaient entre 60 à 80 %. « Ces mesures ont évidemment des vertus pédagogiques, mais dans le contentieux environnemental, c’est plutôt une ressource commode pour traiter un contentieux dont on ne sait pas vraiment quoi faire, a dénoncé Daniel Atzenhoffer. Certains ont parlé de déni de justice, nous, nous parlons d’un contentieux délaissé. » 

Zoom sur les propositions emblématiques

Parmi leurs préconisations phares, et pour « redonner du sens », les rapporteurs proposent notamment de regrouper la plupart des infractions autonomes du Code de l’environnement dans le Code pénal. Ils recommandent également la création d’une infraction générique d’atteinte à l’environnement, « qui transcenderait la parcellisation du droit de l’environnement », a estimé Daniel Atzenhoffer. Selon le magistrat, la qualification environnementale fait en effet défaut : c’est bien pour cela que dans la plupart des affaires « dieselgate », les parquets et les juridictions poursuivent et condamnent pour « tromperie sur les qualités substantielles ». En la matière, les magistrats se prononcent donc plus précisément pour l’instauration d’un délit de mise en péril de l’environnement, qui aurait l’avantage de viser l’atteinte potentielle plutôt que l’atteinte avérée. 

Le texte suggère en outre de renforcer le caractère dissuasif du droit pénal. Daniel Atzenhoffer a en effet indiqué que la faiblesse des peines résultait de deux facteurs : le très grand nombre d’infractions de nature contraventionnelle en matière environnementale, et le manque d’acculturation des juges. « Quand on ne connaît pas le contexte global, il est difficile de prononcer des peines d’une sévérité exemplaire », a affirmé le magistrat. Plusieurs pistes sont ainsi envisagées par les auteurs du rapport, comme faire l’inventaire complet des contraventions de 5^e classe méritant d’être correctionnalisées. « On peut notamment se demander si le non-respect d’une norme réglementaire par un établissement SEVESO seuil O doit rester une contravention de 5^e classe », a illustré Daniel Atzenhoffer. Les rapporteurs plaident encore pour réaliser des assimilations entre infractions voisines afin de voir appliquée la règle de la récidive, « totalement ignorée par le droit pénal ». Ils défendent également la possibilité d’aller au-delà de l’amende maximale encourue lorsque le comportement délictueux a permis de générer un profit important, et défendent également la valorisation des peines complémentaires. À ce titre, Daniel Atzenhoffer a précisé qu’il existait « en droit positif des peines complémentaires très intéressantes qui ne sont pas mobilisées par les parquets ni par les juges du siège ».

Autre point principal issu de la liste des propositions : la création d’une convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale, reprise dans le projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée. Une convention « vertueuse », a assuré Daniel Atzenhoffer, puisqu’elle permettrait de renforcer la responsabilité des personnes morales, d’éviter les écueils des procès pénaux, de mieux encadrer la mise en conformité et la réparation, et de rentrer dans la justice négociée, « mieux adaptée en matière environnementale, avec une justice plus préventive que punitive », a soutenu le magistrat. 

Et pour s’assurer que la réparation soit bien effective, les rapporteurs sollicitent à ce titre la mise en place d’un garant, a informé Vincent Delbos. 

La spécialité : un enjeu prioritaire

Un gros enjeu concerne en outre la spécialité, qui est « absolument nécessaire », selon Delphine Agoguet. L’exigence de spécialité a d’ailleurs été reprise dans les propositions de la Convention citoyenne pour le climat, constituée en octobre 2019 par le Conseil économique, social et environnemental, qui parle de spécialiser les procureurs et les juges, avec la création d’un juge aux affaires environnementales. Elle a également été reprise dans le projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée, qui prévoit la création de pôles spécialisés au sein chaque cour d’appel. 

Les auteurs du rapport n’ont cependant pas retenu l’idée d’un parquet national vert. « Ce n’est pas parce que nous ne croyons pas à la spécialité des procureurs - qui existe déjà dans chaque cour d’appel - mais [parce qu’] il nous a semblé que l’échelon national n’était pas le bon échelon », a argumenté Delphine Agoguet. Selon eux en effet, l’ordre public environnemental s’applique d’abord à une délinquance de proximité, souvent liée aux spécificités géographiques, industrielles et agricoles des territoires, bien que certaines atteintes ne connaissent pas les frontières (pollution de l’air et de l’eau, trafic d’espèces protégées). Delphine Agoguet a ajouté qu’en l’occurrence, une coordination des poursuites à l’échelle européenne serait « un meilleur niveau d’action ». « Mieux vaut plutôt aller vers de nouvelles compétences vertes données au nouveau Parquet européen. » 

Côté siège, les rapporteurs souhaitent voir créées des juridictions pour la protection de l’environnement, « qui disposeraient d’une spécificité statutaire et auraient vocation à donner à notre système judiciaire un dispositif solide permettant d’appréhender les contentieux de l’environnement d’une manière générale », a précisé Delphine Agoguet.

« Nous proposons donc de créer un juge dont l’office serait systémique », a rapporté l’inspectrice de la justice, qui aurait compétence en matière pénale et civile, pourrait agir dans l’urgence, et jusqu’au stade de l’exécution des peines qu’il prononce et des mesures de réparation qu’il ordonne. Un juge « qui aurait une vision panoptique du litige et à tous les stades », a-t-elle insisté. 

Si la spécialité semble actée pour le pénal, en l’état des débats, la compétence civile d’un juge spécialisé n’est quant à elle pas encore acquise, s’est toutefois inquiétée Delphine Agoguet. Pourtant, depuis plus de 15 ans, la directive européenne 2004/35/CE du 21 avril 2004 fixe un cadre commun de responsabilité environnementale. « Or, sa transposition en France en 2008 n’a pas permis de reprendre la philosophie et l’architecture de ce régime de responsabilité », a regretté Delphine Agoguet. La directive s’appuie sur le principe du pollueur-payeur, avec une responsabilité fondée sur la réalisation du dommage et la menace imminente. Elle oblige l’exploitant à supporter le coût des mesures préventives et prévoit un mécanisme de responsabilité civile sans faute des entreprises quand l’entreprise pratique des activités dangereuses. 

Fait intéressant, la France a fait l’objet d’une mise en demeure de la Commission européenne au motif que sa législation nationale ne permettait pas de demander à l’autorité compétente de prendre des mesures de réparation des dommages environnementaux. « Ce qui est dit en creux par la Commission, c’est que la France devrait davantage judiciariser la responsabilité environnementale des entreprises, et qu’en l’état, ce contrôle de la responsabilité environnementale est essentiellement exercé par l’autorité administrative et par la police administrative », a commenté Delphine Agoguet. 

Celle-ci a précisé que la France, pour se conformer, a légiféré, donnant lieu à la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la nature, de la biodiversité et des paysages (qui a introduit, dans le Code civil, des dispositions destinées à confirmer la notion de préjudice écologique et à en encadrer la réparation) et à la loi du 28 mars 2017 sur le devoir de vigilance envers les entreprises. 

Seulement, depuis 2016, pas plus de 10 actions en réparation du préjudice écologique ont été engagées devant les tribunaux judiciaires français, et aucune action de groupe environnementale n’a été formée. Par ailleurs, aucune de ces lois ne prévoit un juge dédié à ces sujets. Une lacune importante aux yeux de la magistrate, qui a de nouveau estimé qu’il était important d’instituer ce juge et de lui confier des compétences pas uniquement pénales, mais aussi en matière civile, « pour donner de la cohérence au régime de responsabilité civile environnementale des entreprises ».

Transformer la gouvernance

Toutefois, selon Vincent Delbos, tous ces changements seraient « vains », a-t-il assuré, sans une transformation profonde de la gouvernance pour créer un « écosystème judiciaire et administratif » autour de plusieurs axes. 

Sur le plan pénal, cela implique que toute la chaîne pénale soit restructurée, renforcée, spécialisée. Ce qui passe, selon les rapporteurs, par la création d’un service national d’enquête judiciaire écologique. 

Autre axe envisagé : le rapprochement entre police administrative et judiciaire, a évoqué Vincent Delbos. L’inspecteur de la justice a pointé du doigt la dualité des ordres de juridictions : « On a des polices administratives sous contrôle du juge administratif et des polices judiciaires conduites sous l’autorité des procureurs de la république et des juges d’instruction ; or les deux fonctionnent de façon cloisonnée. Pour que cela marche, il faut qu'il puisse y avoir des points d’information, des partages de données, car c’est à ce prix qu’on aboutira à une réelle efficacité de la protection de l’environnement. » Deux expériences conduites dans les Bouches-du-Rhône et en Outre-mer sont actuellement axées autour d’un tel rapprochement. « Nous avons proposé leur systématisation dans le cadre de comités opérationnels de défense écologique, pour avoir, au niveau local, un lieu dans lequel mettre sur la table les stratégies de contrôle, les priorités, les objectifs, et institutionnaliser les passerelles », a fait valoir Vincent Delbos. 

Enfin, ce dernier a prôné un accès facilité des citoyens à la justice. Malgré la signature, par la France, de la Convention d’Aarhus sur l’accès à la justice, en 1998, le magistrat a déploré que sur de nombreux aspects, notre État était « très loin du compte dans ce domaine ». Il l’a martelé : il faut plus de points d’information sur les droits des citoyens, mais aussi des lieux dans lesquels favoriser tout ce qui relève de la médiation. « Notre idée, c’est un point d’accès pour l’environnement », a-t-il synthétisé. Et depuis le dépôt du rapport, leurs auteurs ont eu une idée : créer des maisons de la justice et du droit vertes. 

Pour un accès à la justice plus effectif

« Ce qui ressort et qui est important pour nous, c’est que le rapport se concentre non seulement sur les moyens de faciliter l’accès à la justice aux citoyens, aux ONG, etc., mais aussi sur les moyens pour le rendre plus effectif », a réagi Anaïs Berthier, directrice pour l’Europe de l’ONG ClientEarth. Pour commenter les propositions formulées par les inspecteurs de la justice, chercheurs, praticiens et représentants d’organisations étaient également réunis lors de cette ultime journée de conférences.   

Si les ONG et les associations font la démarche de porter l’action devant les tribunaux, elles se heurtent ensuite « au manque de formation, d’expertise, de compétence », a en effet développé Anaïs Berthier. « Le droit n’est pas appliqué », s’est-elle désolée, faisant référence au nombre élevé de procédures d’infraction initiées par la Commission européenne contre la France en matière environnementale, ainsi qu’au nombre croissant d’actions contentieuses portées devant les juridictions. 

Pour Antoine Gatet, juriste environnementaliste pour la fédération France Nature Environnement, le rapport a pour autre mérite de rappeler que la question de la justice environnementale est une question de démocratie environnementale. Le juriste a admis qu’il y avait aujourd'hui, avec le mécanisme de l’agrément des associations environnementales, « une reconnaissance, par le ministère de la Justice, du rôle juridique et contentieux que peuvent jouer les associations », toutefois, a-t-il pointé, « il y a toujours une chape de secret, car dans ce droit processuel, il y a des libertés à garantir, et notamment la présomption d'innocence ». « On a l’impression que les services de police, les procureurs, les préfets, surjouent ce volet : cela concerne la justice, pas le public, donc cela doit être couvert du sceau du secret », a encore considéré Antoine Gatet. Selon le juriste, les institutions ne sont pas suffisamment acculturées aux questions environnementales, et devraient être beaucoup plus ouvertes. « On a l’expérience du terrain : si les procureurs spécialisés dans le domaine de l’environnement existent en théorie, sur le terrain, cela est très rare. » Le constat est donc de nouveau le même : les instruments existent, ils manquent encore d’effectivité. « Le rapport est bien en cela, car il ne propose pas tant de rajouter des moyens, plutôt qu’ils produisent des effets », a souligné Antoine Gatet. 

« On doit prévenir plutôt que guérir »

Pour Laurent Fonbaustier, professeur de droit public à l’université Paris-Saclay, qui a livré ses remarques sous la forme d’une vidéo diffusée lors des débats, le rapport met en exergue qu’il faut absolument faciliter un référé environnemental en matière administrative, et s’interroger sur la façon dont le juge peut, face à une situation d’extrême urgence, « déployer toute la palette qu’il a, de l’injonction à l’astreint »”. 

« Il ne faut pas perdre de vue que l’on doit “prévenir plutôt que guérir”. Or, le plus souvent, les contentieux concernent des affaires déjà nées. Mais il faut que tout le monde comprenne que le droit de l’environnement est philosophiquement fondé sur la prévention des atteintes à l’environnement. Tout doit être fait pour que le juge administratif puisse mettre l’accent dans son action sur la logique de prévention des atteintes. Le référé et l’urgence vont en ce sens », a insisté Laurent Fonbaustier. 

La difficulté majeure, a-t-il jugé, est celle liée au fait que les juges doivent dire le droit. Cela supposerait que le droit soit parfaitement cohérent, accessible y compris au juge, et non contradictoire. Pourtant, les normes que le juge doit appliquer ne vont pas souvent dans la même direction : ainsi en va-t-il, par exemple, de la balance systématique entre écologie et économie. « Il y a des logiques de conciliation qui président au raisonnement des juges, et qui se font rarement au profit de l’environnement, dans les faits. Il suffit de regarder comment ils appréhendent les mesures compensatoires, correctives, palliatives. Le juge ne mesure pas toujours la gravité de la situation, de l’urgence à affronter », a soutenu le professeur. 

Avocat associé chez Seattle avocats, Sébastien Mabile a, comme Laurent Fonbaustier, martelé que la prévention était « le principe cardinal du droit de l’environnement ». « On n’est pas en mesure de tout réparer : il faut rester humble par rapport à la nature - certains dommages sont graves et parfois irréversibles », a-t-il rappelé. L’avocat a reproché une mauvaise application de l’article 3 de la Charte de l’environnement selon lequel « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences », ainsi que du principe de développement durable « éviter-réduire-compenser ». 

Il l’a dit à plusieurs reprises : la prévention, c’est l’action. « Quand on met en demeure Casino pour défaut de vigilance en matière de prévention des feux en Amazonie, il faut réclamer des mesures précises, détaillées, à cette entreprise », a-t-il illustré. 

Sébastien Mabile a par ailleurs fait remarquer que les outils en place n’étaient pas forcément adaptés à la matière environnementale. Ainsi, a-t-il considéré, le trouble manifestement illicite et le dommage imminent « s’adaptent mal », car le dommage trop lointain ou le lien de causalité entre le risque et le dommage potentiel est difficile à établir. En revanche, les dispositifs spécifiques sont davantage à même de porter leurs fruits, à l’instar du référé spécifique aux milieux aquatiques, en matière pénale, a cité l’avocat. Référé auquel « la chambre criminelle, dans un arrêt du 28 janvier 2020, a donné toute sa portée », s’est-t-il réjoui, soulignant « la qualité de la jurisprudence » de ladite chambre en matière de droit de l’environnement, en ce qu’elle fait « preuve parfois d’audace et de décisions très bien motivées ». 

Le rôle de l’État montré du doigt

Pour Sébastien Mabile, le référé pénal aurait donc vocation à être élargi à l’ensemble des dommages. Au contraire de Laurent Fonbaustier qui souhaiterait que le référé administratif soit pleinement utilisé en matière environnementale, l’avocat a considéré que le référé administratif était « inefficace », ne répondant pas aux exigences de la Convention d’Aarrhus d’avoir un recours rapide, efficace et effectif. Sébastien Mabile a témoigné à ce titre d’une « expérience amère » vécue l’an dernier, en Guyane, « territoire qui concentre beaucoup de défaillances en matière de protection de l’environnement ». « Nous avions attaqué une autorisation d’exploitation d’une mine d’or délivrée par un préfet, qui nous semblait affectée de nombreux vices. Nous en référons devant le tribunal administratif de Cayenne, et selon une jurisprudence constante, le juge dit que l’urgence n’est pas caractérisée. Nous portons l’affaire devant le Conseil d’État, sans succès. Nous attendons finalement 12 mois pour avoir accès à un juge pour apprécier de la légalité de cette autorisation d’exploitation. Or, c’était le temps nécessaire pour exploiter une mine d’or, a raconté l’avocat. Un km² de forêts primaires a été détruit sans que l’impact n’ait été évalué, or ces dommages sont irréversibles, faute d’avoir eu accès à un juge dans un délai raisonnable. »

L’avocat a donc tiré la sonnette d’alarme : parfois c’est l’État lui-même qui, en délivrant des autorisations d’exploitation, est à l’origine des dommages causés à l’environnement. 

Et quand il ne les cause pas, il n’agit en tout cas pas en conséquence et n’applique pas les sanctions administratives qui devraient s’imposer, a fait valoir Antoine Gatet. Le juriste a en effet estimé que la fonction du préfet en matière de sanction était elle aussi « largement défaillante ». « Le préfet doit gérer des questions complexes, et le procureur de la République est bien content qu’il s’en occupe. Sauf que les préfets considèrent généralement qu’en discutant avec les acteurs économiques, il est possible de résoudre les problèmes. Ils demandent donc souvent à leurs services de ne pas dresser de mises en demeure ou de ne pas faire de rapports en manquements. D’où le taux de 80 % d’alternatives aux poursuites, et surtout de “sanctions administratives” qui ne sont jamais appliquées. » Le juriste a ainsi salué la volonté, discutée dans le rapport, de faire en sorte que le volet « sanctions administratives » soit assuré par une autorité administrative indépendante, et a également approuvé la proposition de créer un délit de mise en danger de l’environnement : « Il est normal que cela soit pénalisé et que les entreprises en répondent devant les juridictions judiciaires. » Une considération sur laquelle tous les intervenants ont semblé s’entendre. 

Bérengère Margaritelli