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Journal Spécial des Sociétés
Le nouveau cadre juridique face au recul du trait de côte
Publié le 24/05/2022 10:07
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Le recul du trait de côte représente le déplacement vers l’intérieur des terres de la limite entre le domaine marin et le domaine continental. Généralement, il est la conséquence d'une perte de matériaux sous l'effet de l’érosion marine, érosion naturelle induite par les forces marines, ou d'une érosion générée ou accélérée par l'homme. Il s’agit d’un phénomène progressif pouvant et devant être anticipé. Il se traduit généralement par une cinétique lente ou modérée, mais peut toutefois être brutalement accéléré en cas de succession d’épisodes tempétueux.

Le recul du trait de côte fait l’objet d’un cadre juridique renouvelé par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dite « loi Climat et Résilience » et ses suites. La loi Climat et Résilience comporte ainsi un chapitre visant à « adapter les territoires aux effets du dérèglement climatique », au titre duquel elle fixe un cadre et des leviers pour permettre aux territoires littoraux d’anticiper et de faire face au phénomène du recul du trait de côte (articles 236 à 250).

 

 

La loi Climat et Résilience 

La loi Climat et Résilience fixe un ensemble de mesures visant à connaître et partager l'information relative à l'érosion côtière, mais également à planifier durablement l’adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte et prévoir des règles de constructibilité appropriées, et enfin à mobiliser les outils d’aménagement et de maîtrise foncière.

 

 

L’état des risques naturels

La loi Climat et Résilience étend la liste des zones dans lesquelles l'acquéreur ou le locataire doit recevoir une information sur l'état des risques par le vendeur ou le bailleur (art. L. 125-5 du Code de l’environnement). Ainsi, les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques, par un plan de prévention des risques miniers ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, prescrit ou approuvé, dans des zones de sismicité ou dans des zones à potentiel radon définies par voie réglementaire ou dans une zone susceptible d'être atteinte par le recul du trait de côte, sont informés par le vendeur ou le bailleur de l'existence de ces risques.

Toute annonce, quel que soit son support de diffusion, relative à la vente ou la location d'un bien immobilier devant faire l'objet d'un état des risques comprend une mention précisant le moyen d'accéder aux informations concernant le bien.

Faute de fourniture de l'état des risques dans le cas d'une vente, le point de départ du délai de rétractation de dix jours est reporté au lendemain de sa notification à l'acquéreur. En cas de non-respect de ces obligations, l'acquéreur ou le locataire peut poursuivre la résolution du contrat ou demander au juge une diminution du prix.

 

 

Les stratégies nationales et locales de gestion du trait de côte  

La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte élaborée en 2012 et actualisée en 2017 met l’accent sur la mise en œuvre de solutions durables pour préserver le littoral et assurer la sécurité des personnes et des biens. La déclinaison de ces stratégies au niveau local est un outil indispensable pour diffuser la connaissance, mettre en place les mesures de prévention et engager un travail de concertation avec l’ensemble des acteurs à une échelle géographique pertinente.

La loi Climat et Résilience prévoit que la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte est définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu et la gestion intégrée et concertée des activités au regard de l'évolution du trait de côte à l'échelle d'une cellule hydro-sédimentaire et du risque qui en résulte (art. L. 321-13A du Code de l’environnement). Elle est élaborée par l'État en concertation avec les collectivités territoriales, le Conseil national de la mer et des littoraux, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations de protection de l'environnement concernés, puis révisée tous les six ans. Ce document s’impose au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), et au schéma d'aménagement régional (SAR) valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), qui peut fixer des objectifs de moyen et long terme en matière de gestion du trait de côte en cohérence avec les orientations de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (art. L. 321-14 du Code de l’environnement).

En outre, des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte peuvent être élaborées par les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents en matière de défense contre les inondations et contre la mer (art. L. 321-16 du Code de l’environnement). Cette stratégie locale doit s'articuler avec la stratégie locale de gestion des risques d'inondation, s'il en existe une.

Enfin, une convention détermine les moyens techniques et financiers mobilisés par l'État et les collectivités territoriales afin d'accompagner les actions de gestion du trait de côte, tels que : construction, adaptation ou maintien en l'état d'ouvrages de défense contre la mer, dispositifs de suivi de l'évolution du recul du trait de côte, élaboration d'une carte locale d'exposition au recul du trait de côte et opérations d'aménagement liées au recul du trait de côte.

 

 

L’identification des communes exposées à l'érosion côtière 

Selon la loi Climat et Résilience, les communes dont l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral sont identifiées dans une liste fixée par décret (art. L. 321-15 du Code de l’environnement).

Cette liste est élaborée en tenant compte de la particulière vulnérabilité de leur territoire au recul du trait de côte, déterminée en fonction de l'état des connaissances scientifiques résultant notamment de l'indicateur national de l'érosion littorale et de la connaissance des biens et activités exposés à ce phénomène. Cette liste est établie après consultation des conseils municipaux des communes qu'il est envisagé d'y faire figurer et avis du Conseil national de la mer et des littoraux et du comité national du trait de côte. Elle est révisée au moins tous les neuf ans. Elle peut à tout moment être complétée à la demande d'une commune souhaitant adapter son action en matière d'urbanisme et sa politique d'aménagement sous réserve de l'avis favorable de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'urbanisme ou, à défaut, de l'EPCI à fiscalité propre dont elle est membre.

Les communes figurant sur la liste se trouvent alors soumises aux dispositions spécifiques du Code de l'urbanisme relatives à l'exposition au recul du trait de côte et à l'adaptation des documents d'urbanisme (paragraphe 3 de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du Code de l'urbanisme, articles L. 121-22-1 à L.121-22-12).

Le décret n° 2022-750 du 29 avril 2022 établit la liste des communes dont l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral.

 


 





L’adaptation des documents d'urbanisme 

La loi Climat et Résilience introduit plusieurs dispositions, relatives à l'exposition au recul du trait de côte et à l'adaptation consécutive des documents d'urbanisme, spécifiquement applicables aux communes figurant sur la liste des communes exposées à l’érosion côtière :

a) Les communes figurant sur la liste, dont le territoire n'est pas couvert par un plan de prévention des risques littoraux (PPRL) prescrit ou approuvé comportant des dispositions relatives au recul du trait de côte, doivent établir une carte locale d'exposition de leur territoire au recul du trait de côte. Les communes couvertes par un PPRL peuvent également établir une telle carte. Cette obligation incombe à l’EPIC compétent en matière de PLU le cas échéant (art. L. 121-22-1 du Code de l’urbanisme).

b) Les communes figurant sur la liste doivent prescrire l'élaboration d'un PLU ou engager l'élaboration d'une carte communale lorsqu’elles ne sont pas couvertes par aucun de ces documents d'urbanisme. Elles ne peuvent demeurer dans le document d’urbanisme. Pour les communes non couvertes par un PPRL, la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme ou de la carte communale est engagée au plus tard un an après la publication de la liste.

c) Le document graphique du règlement du PLU ou du document en tenant lieu, ou la carte communale, doit délimiter, sur le territoire des communes figurant sur la liste, d’une part, la zone exposée au recul du trait de côte à l'horizon de trente ans et, d’autre part, la zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre 30 et 100 ans (art. L.121-22-2 et L. 121-22-6 du Code de l’urbanisme). La loi fixe également les procédures et délais à respecter pour intégrer ces zones. 

d) Dans les communes figurant sur la liste, le schéma d'aménagement régional (SAR) comprend les orientations permettant d'adapter les territoires au recul du trait de côte. Il peut identifier des secteurs visant à accueillir des installations et des constructions pour des projets de relocalisation qui se situent en dehors de la bande littorale définie à l'article L. 121-45 du Code de l'urbanisme, des zones délimitées en application de l'article L. 121-22-2 du Code de l'urbanisme et des espaces remarquables du littoral.

e) Dans les communes figurant sur la liste, lorsque la projection du recul du trait de côte à l'horizon de 30 ans le justifie, le PLU ou le document en tenant lieu ou la carte communale, porte la largeur de la bande littorale interdisant l’urbanisation à plus de 100 mètres (art. L. 121-19 du Code de l’urbanisme).

f) Dans les communes des départements et régions d'outre-mer figurant sur la liste, lorsque la projection du recul du trait de côte à l'horizon de 30 ans le justifie, le PLU ou le document en tenant lieu, porte la largeur de la bande littorale au-delà de la limite supérieure de la réserve domaniale, lorsque celle-ci a été instituée et, à défaut de délimitation, à plus de 81,20 mètres (dite « des 50 pas géométriques ») à compter de la limite haute du rivage (art. L. 121-45 du Code de l’urbanisme).

g) Le contenu du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) est complété ; il prévoit également les orientations de gestion des milieux aquatiques, de prévention des risques naturels liés à la mer et d'adaptation des territoires au recul du trait de côte. Il peut identifier des secteurs propices à l'accueil d'ouvrages de défense contre la mer pour protéger des secteurs habités denses ou des équipements d'intérêt général ou publics. Il peut également identifier des secteurs visant à accueillir des installations et des constructions pour des projets de relocalisation (art. L. 141-13 du Code de l’urbanisme).

h) Lorsque le territoire du PLU intercommunal comprend au moins une commune figurant sur la liste, les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) doivent prendre en compte l'adaptation des espaces agricoles, naturels et forestiers, des activités humaines et des espaces urbanisés exposés à ce recul (art. L. 151-5 du Code de l’urbanisme).

i) Dans les zones exposées au recul du trait de côte, les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) peuvent également définir les actions et les opérations, ainsi que leur échéancier prévisionnel, nécessaires pour réorganiser le territoire au regard de la disparition progressive des aménagements, des équipements, des constructions et des installations (art. L. 151-7 du Code de l’urbanisme).

j) Le règlement du PLU peut prévoir des emplacements réservés à la relocalisation d'équipements, de constructions et d'installations exposés au recul du trait de côte (art. L. 151-41?du Code de l’urbanisme).

 

 

L’interdiction ou les restrictions de construction dans les zones exposées au recul du trait de côte 

Deux types de zones sont à distinguer :

a) Dans les espaces urbanisés des zones exposées au recul du trait de côte à l'horizon de 30 ans, sous réserve de ne pas augmenter la capacité d'habitation des constructions, seuls peuvent être autorisés : les travaux de réfection et d'adaptation des constructions existantes ; les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, à condition qu'elles présentent un caractère démontable ; les extensions des constructions existantes à condition qu'elles présentent un caractère démontable.

Dans les espaces non urbanisés de ces zones, seules peuvent être autorisées les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, à condition qu'elles présentent un caractère démontable.

b) Dans les zones exposées au recul du trait de côte à un horizon compris entre 30 ans et 100 ans, la démolition de toute construction nouvelle et celle des extensions de constructions existantes, ainsi que la remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais de leur propriétaire, sont obligatoires lorsque le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au-delà d'une durée de trois ans. L'obligation de démolition et de remise en état est ordonnée par arrêté du maire. Lorsque le projet requiert la délivrance d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, leur mise en œuvre est subordonnée, à la consignation entre les mains de la Caisse des Dépôts et Consignations d'une somme, correspondant au coût prévisionnel de la démolition et de la remise en état, dont le montant est fixé par l'autorisation d'urbanisme.

Nonobstant toutes dispositions contraires, les titulaires de droits réels ou de baux de toute nature portant sur des constructions créées ou aménagées ne peuvent prétendre à aucune indemnité de la part de l'autorité qui a fait procéder à la démolition et à la remise en état.

À peine de nullité, toute promesse de vente, tout contrat de vente ou de location ou tout contrat constitutif de droits réels portant sur des constructions concernées doit les mentionner.

 



 




La création d’un nouveau droit de préemption 

La loi Climat et Résilience instaure un nouveau droit de préemptions dans les communes figurant sur la liste des communes exposées à l’érosion côtière, pour l'adaptation des territoires au recul du trait de côte (art. L. 219-1 et suivants du Code de l’urbanisme). Ce droit de préemption est institué au bénéfice de la commune ou de l’EPCI dont elle est membre, lorsque celui-ci est compétent. Les acquisitions de terrains réalisées en application de ce nouveau droit de préemption sont destinées à prévenir les conséquences du recul du trait de côte. Ce droit de préemption s'applique dans l'intégralité des zones exposées au recul du trait de côte à l'horizon de 30 ans. La commune ou l’EPCI compétent peut également instaurer ce droit de préemption, par délibération, sur tout ou partie des zones exposées au recul du trait de côte à un horizon compris entre trente et 100 ans.

La loi précise les opérations soumises ou non soumises au droit de préemption. À l'intérieur des zones de préemption définies en application du présent article, les droits de préemption définis aux articles L. 211-1 (droit de préemption urbain), L. 212-2 (droit de préemption dans les zones d'aménagement différé), ainsi qu'à l'article L. 214-1 du Code de l’urbanisme pour les aliénations à titre onéreux de terrains (droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux), ne s'appliquent pas.

 

 

L’ordonnance relative aux outils d’aménagement et d’intervention foncière 

Pour compléter cette architecture législative, la loi Climat et Résilience a également habilité le gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois, différentes mesures en vue de permettre la relocalisation des biens exposés. En effet, le recul du trait de côte impose la recomposition des territoires concernés, et notamment la relocalisation progressive de l'habitat et des activités affectés par l'érosion. Pour ce faire, il est nécessaire de mobiliser et de renforcer les outils d'aménagement et d'intervention foncière. Il s'agit notamment de faciliter la maîtrise foncière des terrains directement exposés au retrait du trait de côte par des collectivités ou d'autres acteurs publics ou parapublics, capables d'accompagner la recomposition des secteurs menacés et de conduire des opérations d'ensemble en associant étroitement les collectivités territoriales et leurs groupements concernés.

À ce titre, l'ordonnance n° 2022-489 du 6 avril 2022 relative à l'aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte comporte un certain nombre de dispositions.

 

 

Des dispositions relatives à l’adaptation des outils d’aménagement foncier et de maîtrise foncière, ainsi que la définition d’une méthode d’évaluation des biens exposés au recul du trait de côte 

Pour sécuriser, encadrer et mobiliser pleinement les outils de maîtrise foncière publique, l'ordonnance définit une méthode d'évaluation des biens les plus exposés, à horizon de trente ans. Cette méthode s'appliquera dans le cadre de la procédure du nouveau droit de préemption pour l'adaptation des territoires au recul du trait de côte (Art. L. 219-7. du Code de l’urbanisme), mais également à l'occasion de la détermination des indemnités en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (art. L. 322-6 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique). La valeur d'un bien immobilier sera en priorité déterminée par comparaison, au regard des références locales entre biens de même qualification et situés dans la même zone d'exposition à l'érosion (zéro à 30 ans). À défaut de pouvoir disposer de telles références, une décote proportionnelle à la durée de vie résiduelle estimée pourra être appliquée à la valeur du bien estimée hors zone d'exposition au recul du trait de côte.

L’ordonnance apporte également certaines précisions essentielles permettent de consolider le cadre du droit de préemption créé par la loi Climat et Résilience, notamment assez classiquement pour les conséquences éventuelles en cas d'annulation de la décision de préemption (art. L. 219-11-1 du Code de l’urbanisme).

Enfin, l’ordonnance complète le dispositif des réserves foncières prévu au Code de l’urbanisme, en indiquant explicitement qu'il peut être mobilisé pour prévenir les conséquences du recul du trait de côte (Art. L. 221-1 et s. du Code de l’urbanisme).

 

 

La création d’un nouveau bail de longue durée d'adaptation au changement climatique (BRACC) 

L’ordonnance crée un nouveau « bail réel d'adaptation à l'érosion côtière », par lequel l'État, une commune ou un groupement de communes, un établissement public y ayant vocation ou le concessionnaire d'une opération d'aménagement, consent à un preneur des droits réels immobiliers en vue d'occuper lui-même ou de louer, exploiter, réaliser des installations, des constructions ou des aménagements (art. L. 321-18 à L. 321-31 du Code de l’environnement).

Le BRACC peut être conclu dans les zones exposées au recul du trait de côte, pour une durée entre 12 et 99 ans, déterminée au regard des échéances de l'opération d'aménagement si elles sont connues, et surtout de l'espérance de durée de vie du terrain d'assiette, compte tenu des évolutions prévisibles du trait de côte.

Cet outil comprend un mécanisme de résiliation anticipée, en fonction de l'évolution de l'érosion et déclenché par une décision d'une autorité publique compétente, pour faire cesser notamment la mise à disposition des biens concernés si la sécurité des personnes et des biens ne peut plus être assurée.

Afin de prendre en compte les conditions d'acquisition du bien et de pouvoir financer les opérations de renaturation à terme, qui reviennent en principe au bailleur, le preneur s'acquitte d'un prix à la signature du bail et, le cas échéant, d'une redevance pendant sa durée.

À l'instar des autres baux réels de longue durée existants, le BRACC est cessible. Cependant, pour assurer la réalisation de l'objectif d'aménagement durable de ces territoires face au recul du trait de côte, et considérant les conditions d'acquisition et de mise à disposition des biens concernés, il est prévu un encadrement des prix de cession. Un tel mécanisme permet de prévenir des situations où les droits réels seraient cédés à une valeur disproportionnée au regard de la durée résiduelle de vie du bien.

L'ordonnance prévoit en outre une mesure d'articulation du BRACC avec l'obligation de démolition et de remise en état pour les nouvelles constructions dans les zones exposées au recul du trait de côte à un horizon compris entre 30 et 100.

 

 

Des dérogations limitées et encadrées à la loi Littoral lorsqu'elles sont nécessaires à la mise en œuvre d'un projet de relocalisation durable des constructions situées dans les zones d'exposition au recul du trait de côte

Dans l'objectif de lever certains obstacles liés à l'application de la loi Littoral et pour faciliter la mise en œuvre des opérations de relocalisation des installations et constructions menacées par le phénomène d'érosion, l'ordonnance ouvre la possibilité aux communes incluses dans le régime spécifique au recul du trait de côte créé par la loi Climat et Résilience et engagées dans une démarche de projet partenarial d'aménagement (PPA) de déroger à titre subsidiaire à certaines règles, notamment à l'obligation de construire en continuité de l'urbanisation existante, lorsque ces dispositions empêchent la mise en œuvre d'une opération de relocalisation de biens ou d'activités menacés dans des espaces plus éloignés du rivage, moins soumis à l'aléa du recul du trait de côte (art. L. 312-8 et s. du Code de l’urbanisme).

Ces possibilités de dérogations sont strictement encadrées et limitées, ainsi que l'exige l'habilitation du législateur.

 

 

Des mesures d'adaptation en outre-mer, en particulier pour la zone littorale des 50 pas 

S'agissant de l'articulation du régime spécifique au recul du trait de côte avec la zone des 50 pas géométriques dans les départements d'outre-mer, l’ordonnance prévoit une mesure pour la méthode d'évaluation des biens dans le cadre du processus de régularisation des occupations sans titre en Guadeloupe, en Martinique et à Mayotte, et une disposition permettant de rendre plus clair et explicite le régime juridique applicable dans les espaces non urbanisés de la zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre 30 et 100 ans des communes d'outre-mer exposées au recul du trait de côte.

 

Pauline Maurus,

Avocate,

Huglo Lepage Avocats

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