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Journal Spécial des Sociétés
Le projet de loi d’accélération des énergies renouvelables répond-il aux attentes ?
Publié le 29/09/2022 11:01
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Le gouvernement a récemment annoncé son intention de modifier le projet de loi consacré aux énergies renouvelables en supprimant l’article 3 et en intégrant une nouvelle disposition relative à l’autoconsommation. A l’heure où nous écrivons ses lignes, nous n’avons pas eu connaissance de ce nouveau texte.

 

 

 

S’il est un consensus en France aujourd’hui, c’est bien celui de développer les énergies renouvelables (EnR). Non seulement les partisans de l’atome reconnaissent depuis quelques mois cette nécessité, mais les Français sont majoritairement d’accord sur cette ligne, même si, évidemment, les oppositions à certains projets, généralement éoliens, continuent à se manifester.

 


 

Un fort retard à rattraper

De fait, notre retard est abyssal et nous sommes le seul pays en Europe à ne pas avoir atteint ses objectifs en matière d’énergies renouvelables. Ce n’est pas un hasard. Ce retard résulte d’un choix politique délibéré : celui de privilégier notre production nucléaire au détriment du développement des énergies renouvelables.

Les partisans de cette énergie, c’est-à-dire tous les gouvernements qui se sont succédé, ont depuis 25 ans tout fait pour empêcher l’installation d’éoliennes d’abord, puis du photovoltaïque ensuite. Cette politique s’est traduite par une réglementation abusive, un système de taxation empêchant la rentabilité des opérations d’autoconsommation collective, une politique de raccordement détestable…

La situation actuelle qui a fait de la France un grand importateur d’électricité en raison de la faible production nucléaire n’est pas tenable tant pour des raisons financières que pratiques… et juridiques ! Nous ne respectons effectivement pas nos engagements communautaires.

Nous sommes aujourd’hui – et de loin – le pays qui achète le plus cher son électricité (le double des Allemands), et qui perturbe tout le marché européen en raison de ses énormes besoins d’importation. Le changement de cap est un impératif reconnu par tous, y compris la Commission de régulation de l’énergie (CRE).

La volonté du gouvernement de (re)lancer le renouvelable est donc tout à fait louable. Pour autant, le texte répond-il aux attentes ?

 


 

Les prémisses de ce projet de loi

Il convient tout d’abord de souligner que ce projet de loi repose sur deux prémisses qui posent problème, outre les difficultés juridiques qu’il soulève.

Tout d’abord, il se place dans une perspective de crise alors que ce que nous vivons est une transformation structurelle. La massification des EnR doit être une politique pérenne et une accélération dans la durée, et non une simple série de mesures dérogatoires sur quatre ans.

En second lieu, la faiblesse du développement est imputée au public qui, par son opposition en amont et en aval, dans les phases de concertation et au contentieux, bloquerait les projets. S’il est vrai qu’un véritable « tir aux pigeons » a été orchestré contre les éoliennes, l’acceptabilité des projets, lorsqu’ils sont portés localement, ne fait guère de problèmes. En réalité, la situation est très largement imputable à des procédures complexifiées volontairement et surtout à un manque de rentabilité des opérations d’autoconsommations collectives en raison des taxes, et plus précisément du Tarif d’utilisation du réseau public d’électricité (TURPE).

Or, sur l’aspect économique, le texte est muet. En revanche, en autorisant un modeste partage de valeur et en simplifiant certaines procédures, il pourrait faciliter une part de développement.

 


 

Les dispositions de ce texte

Les semaines qui viennent permettront bien évidemment d’ouvrir le débat.

Le texte est construit autour de plusieurs chapitres : deux ont une vocation assez générale, trois une vocation spécifique :

au titre des dispositions générales, le titre I et le titre IV ;

au titre des dispositions particulières, les articles destinés au photovoltaïque, à l’éolien en mer et au gaz bas-carbone.

 

 

Le titre I

Les huit premiers articles qui constituent le titre I sont destinés à faciliter les procédures en instaurant un régime dérogatoire pour quatre ans. Il est intéressant de noter que l’article premier, qui cite les activités et opérations concernées, est infiniment plus large que les seules énergies renouvelables. Il vise non seulement les activités de fabrication et d’assemblage destinées au développement des EnR et de l’hydrogène, mais également les réseaux publics, la préparation des déchets en vue de leur réutilisation, de leur recyclage ou de leur valorisation autre qu’énergétique, toutes les activités couvertes par la taxonomie (ce qui concerne la quasi-totalité des activités économiques qui s’inscrivent dans la durabilité), et enfin la modification d’installations ou leur remplacement si elles sont destinées à réduire l’empreinte carbone.

Compte tenu des coups de canif violents faits aux règles de procédure environnementale, l’impact effectif de ces dispositions pourrait être très notable, bien au-delà du développement des seules EnR qui doit évidemment être accéléré.

Il y a donc un sujet, d’autant plus que, comme précisé ci-dessus, il faut penser le système dans la durée et non sous forme dérogatoire pour une durée de quatre ans.

L’article 2 comme l’article 5 « simplifient » les procédures dans la droite ligne des opérations de déconstruction du droit de l’environnement engagées depuis 2017. La suppression des enquêtes publiques et leur remplacement par des consultations digitales, la possibilité d’engager des consultations ou des enquêtes publiques sans que tous les avis aient été au préalable rendus, pourraient éventuellement être admis pour réduire les délais d’installation des petits projets EnR, mais compte tenu du contenu extrêmement vaste de l’article 1, ces mesures constituent une régression considérable de la démocratie environnementale.

Il serait plus intéressant de réduire drastiquement les délais d’instruction par l’État et laisser les parties prenantes s’exprimer loyalement en amont des projets.

En revanche, l’article 5, qui ne vise que les EnR, permet de ne pas passer par la révision du PLU mais par sa modification, ce qui est une bonne mesure.

Pour leur part, les articles 3 et 6 sont très problématiques et il n’est pas certain qu’ils passent le cap du Conseil constitutionnel si jamais le Parlement les votait en l’état.

L’article 3 permet de déroger au principe de non-régression environnementale en considérant que ce principe n’est pas mis en cause en raison de la modification des seuils de soumission aux études environnementales. Si l’on peut effectivement admettre que le développement des EnR est destiné à réduire les émissions de gaz à effet de serre – ce qui favorise l’environnement y compris la biodiversité – on peut arguer qu’il n’y a pas réellement de réduction de la protection de l’environnement.

Toutefois, cet argument ne peut pas fonctionner pour toutes les activités visées par l’article premier du projet de loi. De plus, les questions de biodiversité sont essentielles, y compris pour lutter contre le dérèglement climatique.

Il aurait été plus intéressant de raisonner comme la taxonomie, en fixant comme objectif de ne pas nuire notablement aux autres intérêts environnementaux.

Quant à l’article 6, il est encore plus problématique. Il vise à considérer qu’a priori, il y a une raison impérative d’intérêt public majeur pour toutes les installations d’EnR et de transport. Le texte assimile en réalité la raison impérative d’intérêt public majeur à l’utilité publique, ce qui est juridiquement faux, et l’abondante jurisprudence administrative ne corrobore absolument pas cette manière de voir les choses.

De plus, la raison impérative d’intérêt public majeur dépend du site choisi et de l’absence d’alternative. En supprimant toute référence à ce critère, l’article 6 pose réellement un problème juridique et pourrait ne pas être en conformité avec le droit communautaire et la charte de l’environnement.

Les dispositions de procédure visées aux articles 6?et 7?cherchent à mettre en échec la jurisprudence du Conseil d’État en ce qui concerne l’impossibilité de remettre en cause la RIIPM une fois la DUP devenue définitive, et en obligeant le juge administratif à surseoir à statuer pour permettre la régularisation, sauf à motiver le refus de surseoir.

Enfin, l’article?8?prévoit des ordonnances concernant les réseaux et les règles de raccordement.

Au total, ces différentes dispositions visent à réduire les procédures et les droits des citoyens tant au niveau de la concertation et des enquêtes publiques qu’au niveau de la contestation des projets. Si certaines d’entre elles, comme l’article?5, sont bienvenues et vont effectivement faciliter le développement des EnR, la philosophie générale du texte est tout à fait discutable, et ce d’autant plus que raisonner en termes de dérogation n’est pas satisfaisant.

Mieux vaudrait repenser les procédures pour effectivement faciliter l’installation des énergies renouvelables, mais dans un esprit de concertation avec les parties prenantes, et non dans l’état d’esprit qui consiste à considérer a priori les parties prenantes comme des ennemies.

 

 

Le titre II

Le titre II traite des questions liées au photovoltaïque. En réalité, les réformes sont utiles mais ne portent pas sur l’essentiel. Seront désormais autorisés l’usage des délaissés routiers et autoroutiers avec une simplification des systèmes de mise en concurrence, l’utilisation des friches dans la zone littorale et l’utilisation des réserves industrielles de saumures. L’article 11 simplifie les règles de procédure pour réaliser des installations d’EnR en zones de montagne dans des communes dotées d’une carte communale.

Un point important est l’obligation mise à la charge des exploitants de parking de plus de 2 500 m² de réaliser des ombrières sur au moins 50 % des parkings dans un délai de trois ans pour les parkings existants, et de cinq ans pour les parkings de plus de 10 000 m². L’exposé des motifs précise que cela permettrait de créer entre 7 et 11 gigawatts le titre. En revanche, l’on constate aucune disposition pour faciliter l’installation des toits solaires, encourager l’autoconsommation collective, alléger le TURPE et réduire les coûts de raccordement.

 

 

Le titre III

Le titre III concerne l’éolien en mer. Les articles 13 à 17 créent un véritable statut des éoliennes marines flottantes en assimilant les installations et les îles à des navires, et en généralisant les règles applicables aux éoliennes flottantes dans la mer territoriale aux éoliennes à cheval sur la zone économique exclusive et la mer territoriale. De plus, l’article 17 permet, nonobstant les règles de la loi littorale, de mettre en place des installations de transport d’électricité.

Les dernières dispositions particulières concernent le gaz bas-carbone avec la création d’un contrat particulier d’expérimentation.

 

 

Le titre IV

Enfin, le titre IV intitulé « Mesures transversales de financement des énergies renouvelables et de partage de la valeur » contient deux types de dispositions :

les premières ont pour objet d’ouvrir le champ de la possibilité de la prise en charge des pertes en cas de vente d’électricité à des particuliers et crée une forme de statut pour les PPA1, en mettant en compatibilité ces contrats avec le Code de l’énergie. Est rendue possible en particulier la prise en compte des variations de prix de manière à maintenir la compétitivité des entreprises, par analogie avec ce qui se passe dans le domaine des contrats dits Excellium ;

les deuxièmes dispositions visent à instituer un partage de valeurs par une ristourne sur les factures d’électricité pour les voisins des installations d’énergie renouvelable et les communes d’accueil. C’est une bonne initiative, mais il ne faut pas oublier que l’acceptabilité est d’autant plus grande que les habitants et/ou les collectivités locales sont porteurs de projets.

Il est certain que ce texte donnera lieu à de très nombreuses discussions en amont du Parlement et durant les débats.

Il allège incontestablement certaines procédures et ouvre des parties du territoire au photovoltaïque. Il est particulièrement efficient pour les grandes installations de l’éolien en mer et pour l’instauration d’une obligation d’installer des ombrières sur les parkings, deux techniques qui sont de nature à produire assez rapidement un nombre important de mégawattheure. Cela correspond à plusieurs tranches de centrales nucléaires.

En revanche, ils ne comportent pas les mesures nécessaires à une massification du recours aux énergies renouvelables alors que nombre de nos concitoyens et de nos entreprises souhaitent se tourner vers la production décentralisée d’énergie. Or, c’est bien cette massification qui permet de faire baisser la facture d’électricité pour les particuliers et les entreprises de manière durable. S’agissant en particulier des PME, la France pourrait légitimement s’inspirer de l’exemple allemand qui vient de mettre en place un système de financement spécifique pour les PME, afin de leur permettre d’investir vite et massivement dans l’efficacité et l’autonomie énergétiques.

C’est précisément ce dont nous avons besoin !



1) PPA Power Purchase Agreement qui sont des contrats complexes de vente d’électricité sur le long terme.

 

 

Corinne Lepage,

Avocate associée fondatrice du cabinet Huglo Lepage Avocats,

Ancienne ministre de l’Environnement



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